“多元共担” —— 浅析可再生能源消纳相关政策变化

前言

可再生能源消纳通常是指将可再生能源（如风能、太阳能、水能、生物质能等）产生的电力有效地集成到电力系统中，确保这些电力能够被稳定地输送、分配和消费的过程。众所周知，电能不方便大规模存储，基本处于“即发即用”状态，发电厂生产的电力与负荷端消耗的电力需要在整个电力系统内实现实时动态平衡，但在现实中常常会出现供需不平衡的情况，这就需要进行电力调度以实现整个电力系统的动态平衡。

近年来，随着我国大力发展可再生能源，可再生能源消纳也逐渐成为一项关键议题，近年来可再生能源的相关国家政策中，如何解决消纳问题始终是重中之重。本文就可再生能源消纳相关的问题和监管政策的近期变化进行简要分析。

一、概念简析

• 可再生能源电力消纳的两种维度

根据国家发改委、能源局于2019年发布的《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》，可再生能源电力消纳主要分为供电侧消纳和用户侧消纳 。其中供电侧消纳是指承担消纳责任的第一类市场主体，即各类直接向电力用户供/售电的电网企业、独立售电公司、拥有配电网运营权的售电公司，承担与其年售电量相对应的消纳量。用户侧消纳实质是承担消纳责任的第二类市场主体，即通过电力批发市场购电的电力用户和拥有自备电厂的企业。承担与其年用电量相对应的消纳量。

• 现存消纳相关问题

在实践中，可再生能源消纳面临着许多挑战。产生消纳问题的原因主要在于：其一，可再生能源发电所需的电网配套建设不足，影响送出能力，从而造成无法消纳的局面；其二，当地电力需求不足，难以消耗可再生能源电量；其三，可再生能源发电出力波动性较大，尤其是光伏、风电等发电形式受时间、气候等影响较大，影响电网整体运行的稳定性；其四，电力及其配套设施建设的地区发展不平衡，跨区域协调性有待进一步加强。

由于消纳不足，实践中出现了可再生能源发电项目并网难的问题。根据国家能源局相关数据，2023年我国新增电力装机容量约3.3亿千瓦，总装机容量达到29亿千瓦、同比增长12.9%。其中，可再生能源成为电力供应新力量，总装机容量达到14.5亿千瓦，占全国发电总装机容量的比重超过50%，历史性超过火电装机。1随着光伏风电等新能源装机占比快速增长，其带来的影响已经不容小觑，电网调峰、用电消纳等带来的问题便开始凸显出来。这也给各地电力主管机关进一步提出“规范管控”的要求。因电网消纳空间不足，各地“弃风弃光”问题也时有发生。此外，目前已有多个省市暂停分布式光伏备案，新增可再生能源发电项目也存在并网难的问题。国家就储能等相关配套政策的陆续推出也是为解决可再生能源消纳相关问题；限于篇幅，我们在本文中就此不展开分析或评述。

二、监测预警

国家相关监管机构对可再生能源消纳的关注由来已久。2016年及2017年，国家能源局发布的《国家能源局关于建立监测预警机制促进风电产业持续健康发展的通知》与《国家能源局关于建立市场环境监测评价机制引导光伏产业健康有序发展的通知》两份文件中均提出，对风电及光伏发电市场进行环境监测评价，并发布监测预警情况指导各地新增风电及光伏项目的投资。

国家能源局2021年5月11日发布的《国家能源局关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知》中提出，电网企业要会同全国新能源消纳监测预警中心及时公布各省级区域并网消纳情况及预测分析，引导理性投资、有序建设。

此外，国家能源局每年还会发布前一年度的全国可再生能源电力发展监测评价结果，并更新各地可再生能源消纳情况的数据。例如，2024年2月全国新能源消纳监测预警中心发布2023年全国可再生能源并网消纳情况，指出2023年1-12月，光伏发电利用率为98%、风电利用率为97.3%。

三、可再生能源消纳政策概览

近年来，为促进可再生能源消纳利用，国家出台了一系列支持政策，使我国可再生能源消纳利用政策逐渐趋向体系化，为实施可再生能源替代行动打下了良好基础，显著提升了消纳利用率。

其中，最为重要的一项规定是由国家发展改革委和国家能源局于2019年5月10日发布的《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》（发改能源〔2019〕807号）及附件《可再生能源电力消纳责任权重确定和消纳量核算方法（试行）》，该文件确立了可再生能源电力消纳责任制度，及相关实施机制，对政府部门、电网企业、电力用户等各类承担消纳责任的市场主体做出了规定。虽然该通知有效期至2024年5月10日，目前已过期而后续国家发展改革委和国家能源局将视情况适时对有关政策进行调整完善，其中的相关消纳责任承担及消纳量核算的具体政策仍值得关注：

• 对电力消费设定可再生能源电力消纳责任权重：对各省级行政区域规定应达到的最低可再生能源电力消纳责任权重，按超过最低消纳责任权重一定幅度确定激励性消纳责任权重。

• 按省级行政区域确定消纳责任权重：每年3月底前向各省级行政区域下达当年可再生能源电力消纳责任权重；各省级能源主管部门牵头承担消纳责任权重落实责任。并组织制定本省级行政区域可再生能源电力消纳实施方案。

• 售电企业和电力用户协同承担消纳责任：承担消纳责任的第一类市场主体为各类直接向电力用户供/售电的电网企业、独立售电公司、拥有配电网运营权的售电公司（简称“配售电公司”，包括增量配电项目公司）；第二类市场主体为通过电力批发市场购电的电力用户和拥有自备电厂的企业。第一类市场主体承担与其年售电量相对应的消纳量，第二类市场主体承担与其年用电量相对应的消纳量。各承担消纳责任的市场主体的售电量和用电量中，农业用电和专用计量的供暖电量免于消纳责任权重考核。

• 消纳量核算方式：各承担消纳责任的市场主体以实际消纳可再生能源电量为主要方式完成消纳量，同时可通过补充方式完成：向其他主体购买超额消纳量、购买绿证。

针对各地的可再生能源电力消纳责任权重，国家发改委和国家能源局于2023年8月日发布的《国家发展改革委办公厅、国家能源局综合司关于2023年可再生能源电力消纳责任权重及有关事项的通知》（发改办能源〔2023〕569号）就2023、2024年各省（自治区、直辖市）可再生能源电力消纳责任权重的预期目标进行了具体规定。该文件还指出，各省级行政区域可再生能源电力消纳责任权重完成情况以实际消纳的可再生能源物理电量为主要核算方式，各承担消纳责任的市场主体权重完成情况以自身持有的可再生能源绿色电力证书为主要核算方式，绿证核发交易按有关规定执行。这意味着对于市场主体而言，持有绿色电力证书成为承担消纳责任的重要方式之一。

此外，国家还出台文件鼓励开展可再生能源电力消纳量交易、完善消纳保障机制。例如在国家发改委、国家能源局于2022年1月30日发布的《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》（发改能源〔2022〕206号）中提出，应鼓励各地区通过区域协作或开展可再生能源电力消纳量交易等方式，满足国家规定的可再生能源消费最低比重等指标要求；统筹考虑各地区可再生能源资源状况、开发利用条件和经济发展水平等，将全国可再生能源开发利用中长期总量及最低比重目标科学分解到各省（自治区、直辖市）实施，完善可再生能源电力消纳保障机制。

在国务院办公厅于2022年5月14日发布的《关于促进新时代新能源高质量发展实施方案的通知》及相关官方解读中指出，在政策机制上强化落实可再生能源电力消纳责任权重制度，科学合理制定各省（区、市）中长期可再生能源电力消纳责任权重，国家层面的消纳责任权重逐年提升，各省政府以及承担消纳责任权重的市场主体的责任权重逐年提升或保持，并逐渐缩小地区间消纳责任权重差距，体现新能源消纳责任共担的理念。该文件同时指出，要做好可再生能源电力消纳责任权重制度与新增可再生能源不纳入能源消费总量控制的衔接，各地区“十四五”时期新增可再生能源电力消费量不纳入地方能源消费总量考核，并在此基础上，进一步建立完善可再生能源电力消纳责任考评指标体系和奖惩机制。

四、政策调整及发展方向：多元主体共同承担消纳责任

2007年，国家电力监管委员会发布《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》（“旧《监管办法》”），规定“电网企业全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目上网电量，可再生能源发电企业应当协助、配合”。随着可再生能源发电规模的不断扩大，以及电力市场化改革的深入开展，由电网企业承担全额保障性收购可再生能源电量已难以适应当前的发展形势。2024年2月，国家发改委印发《全额保障性收购可再生能源电量监管办法》（“新《监管办法》”）并于2024年4月1日起正式施行，该文件是2007年旧《监管办法》的修订版本，以适应当前能源行业监管工作的实际，新《监管办法》指出“风力发电、太阳能发电、生物质能发电、海洋能发电、地热能发电等非水可再生能源发电项目的上网电量，由电力市场相关成员承担保障性收购电量的收购义务，由售电企业和电力用户等共同承担市场交易电量的收购责任。”

新《监管办法》根据风电、光伏等可再生能源电量的收购主体不同，将可再生能源电量分为“保障性收购电量”和“市场交易电量”两大类别。根据新《监管办法》，“保障性收购电量”是指按照国家可再生能源消纳保障机制、比重目标等相关规定，应由电力市场相关成员承担收购义务的电量；“市场交易电量”则是指通过市场化方式形成价格的电量，由售电企业和电力用户等电力市场相关成员共同承担收购责任。“保障性收购电量”由电网公司作为收购主体，由电网公司、电力交易机构、电力调度机构作为市场相关成员承担相应的收购义务，收购电价为当地燃煤基准价；“市场交易电量”则分别由电网公司、售电企业和电力用户作为收购主体，除收购主体外也需要电力交易机构和电力调度机构承担相应的收购义务，收购电价为市场化交易中的实际交易价格。

与旧《监管办法》规定电网企业为全额收购可再生能源电量的唯一责任主体不同，为了顺应电力交易市场化改革及继续支持可再生能源发电行业的发展，新《监管办法》从区分两类电量着手，对“保障性收购电量”及“市场交易电量”的收购义务主体均进行了扩大，这有助于进一步减轻电网企业承担消纳责任的负担，并加强其他主体参与可再生能源电量消纳的义务，同时也体现了多元主体共担可再生能源消纳责任的政策方向。

除上述收购义务主体的扩大外，新《监管办法》进一步强化监管，在电网并网接入、保障性收购、电力调度、电力交易方面，明确了可再生能源电量的优先性，规定了特定情形下电网企业、电力调度机构、电力交易机构未按规定收购可再生能源电量造成可再生能源发电企业经济损失的，应承担赔偿责任，并由电力监管机构责令限期改正/罚款。这些规定对于促进可再生能源电量的消纳均将产生积极影响。

目前，风电和光伏等可再生能源装机容量不断攀升。在消纳问题日益突出、电力市场改革进入新阶段的大背景下，通过市场调节机制调节并进一步扩大消纳主体的范围、强化各市场参与主体的义务能够进一步实现可再生能源电量的优化配置，目前已成为推动行业持续、健康发展的重要机制。新《监管办法》明确了可再生能源消纳由单纯电网企业兜底，到发电企业、售电企业、电力用户等多方共同承担消纳责任的转变，深化了多元主体共同参与可再生能源消纳的政策方向。保障性收购和市场交易结合并实现多元主体共担消纳责任的目标，将有助于减少因可再生能源波动性、间歇性等特点带来的影响，并进一步确保电力系统的稳定运行和供电质量。可以看出，未来一段时间内，我国可再生能源电量的消纳工作仍会是推动行业健康发展的核心任务之一，而探索多元主体共担消纳责任也将持续成为主管机关及市场的关注重点，我们也将对后续政策给予进一步跟踪与分析。

1. 信息来源：中国政府网（2023年12月22日）我国可再生能源发电总装机占比超过50%_部门动态_中国政府网 (www.gov.cn)