ESG绿色低碳转型系列（十九）：林业碳汇项目投资有关法律问题初探

随着2021年12月31日全国碳排放权交易市场第一个履约周期届满，重启CCER的呼声再次高涨。同时，《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》也提出了十四五期间（2021-2025年）我国森林覆盖率达到24.1%、森林蓄积量达到190亿立方米这两项约束性指标。在这样的背景下，业内普遍认为，与森林资源息息相关的林业碳汇项目将迎来新的发展机遇。在该背景下，现就林业碳汇投资涉及有关问题做以下初步分析，以期抛砖引玉，供业界同仁指正。

一、林业碳汇的概念及林业碳汇交易

1. 林业碳汇的概念

依据《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC，以下简称“《公约》”）有关定义，“碳汇”是指从大气中清除温室气体、气溶胶或温室气体前体的任何过程、活动或机制的过程、活动或机制。因此，林业碳汇通常是指利用森林的储碳功能，通过实施造林、再造林和加强森林经营管理、减少毁林、保护和恢复森林植被等活动，吸收和固定大气中的二氧化碳，并按照相关规则与碳汇交易相结合的过程、活动或机制。

2. 国际林业碳汇发展历史

国际社会在进入21世纪后，加快了应对气候变化的全球治理进程，并在《公约》的架构下，通过每年一次缔约方会议（COP）来就如何共同完成全球减排达成一致认识。中国于1992年11月7日经全国人大批准加入《公约》，因此根据《维也纳条约法公约》第26条¹之规定，《公约》对作为缔约方的中国具有法律约束力。除《公约》（Convention）外，历届气候变化缔约方会议通过的《议定书》（Protocol，主要包括京都议定书）和《协定》（Agreement，主要包括巴黎协定）也均对中国具有约束力。虽然，根据《京都议定书》规定，中国作为发展中国家并不承担强制性的温室气体减排义务，但中国依然可以采用清洁发展机制（Clean Development Mechanism，以下简称“CDM”）来实施温室气体减排，而林业碳汇正是清洁发展机制下的一类项目，即通过森林间接减排。

此后，气候大会通过的巴黎路线图、哥本哈根协议等成果文件，都突出强调了林业增汇减排的具体措施。特别是在2016年，《巴黎协定》中已单列条款规定林业²，并要求2020年后缔约国各国应保护和增加森林碳汇，表明了林业碳汇在国际气候变化中地位的提升。

3. 林业碳汇交易在我国的发展历程

中国既是《京都议定书》的缔约国，又是最大的发展中国家。我国的林业碳汇交易始于2005年，最初是以我国企业作为卖方参与林业碳汇CDM项目³。截至目前，我国共有5个成功注册的林业碳汇CDM项目⁴，其中，“中国广西珠江流域再造林项目”5是《京都议定书》正式生效后全球首个组织实施的林业碳汇CDM项目。

自2012年欧盟决定次年不再接受来自中国的CDM项目用于欧盟排放权体系（EU-ETS）后，中国CDM发展的黄金期宣告结束。同年，国家发展改革委员会（以下简称“国家主管部门⁶”）颁布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（发改气候[2012]1668号，“《自愿减排管理办法》”），中国核证自愿减排量CCER应运而生，其产生的直接原因是为快速填补国内自愿减排量市场的空缺。

从国内碳市场的发展来看，2011年10月29日，国家主管部门发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，决定在北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点。2013年至2014年期间，7个碳交易试点市场陆续投入运营，此后，新增福建、四川两个地方碳市场。如前所述，CCER直接继承了CDM项目的基本框架和路径，成为国内碳资产变现的又一重要手段。但此后因市场交易量小、部分项目不够规范等原因，国家主管部门已于2017年暂缓申请受理CCER。2021年7月16日全国碳排放权交易市场运行，首批纳入发电行业重点排放单位2162家，覆盖约45亿吨二氧化碳排放量。借鉴欧盟排放交易体系（EU-ETS），中国碳交易试点及全国碳市场均采用总量控制下的碳排放权交易，同时也接受CCER抵销一定比例用于碳排放配额的清缴。

4. 林业碳汇投资的意义

依据最新统计数据，我国森林面积2.2亿公顷，森林覆盖率23.04%，人工林面积居全球第一，是全球森林资源增长最多的国家，此外，我国地域辽阔，森林类型多样，高效固碳树种众多，具备发展生态碳汇的天然禀赋。开展林业碳汇项目从各方面而言都具有重大意义：

一是，相比于直接减排，林业碳汇项目同样可达到间接减排效果，并且相比于物理固碳，林业碳汇作为生物固碳方式，实施成本相对较低，被认为是一种最有效，最简捷的减排方式。

二是，从交易角度，存在对林业碳汇项目开发的客观需求。对于已纳入或即将纳入全国碳市场及地方试点碳市场的控排企业而言，如碳配额不足，需要通过配额交易或购买CCER抵销方式完成履约。此外，一些企业（含其供应链上下游企业）或活动，自愿实现碳中和目标，也需要取得碳汇以抵销碳排放。

三是，林业碳汇项目是通过市场机制实现森林生态效益补偿的一种重要途径。通过林业碳汇项目的开发投资，不仅有利于优化当地生态环境，还可以增加林地收益，带动林农增收，助力于实现乡村振兴目标。并且，在林业碳汇的基础上，还可以通过“碳金融”等方式实现抵质押融资，为生态可持续发展提供后续资金。

此外，从国家层面，开展林业碳汇也是我国实现碳中和目标的重要一环。实现3060目标，不仅需要碳减排，而且需要增加碳汇。林业碳汇在发挥应对气候变化作用的同时不会对当前的发展模式产生较大的负面影响，因此，林业碳汇已成为我国作为应对气候变化的重要战略规划⁷，对实现碳中和目标具有至关重要的意义。

二、林业碳汇项目开发机制及有关案例

(一) 林业碳汇项目的开发机制

开展林业碳汇项目投资之前首先需考虑项目的开发机制或标准。针对林业碳汇项目，具体而言，除前述已提到的CDM项目（清洁发展机制）、CCER项目（中国核证自愿减排机制）以外，还可以通过开发VCS（自愿碳减排标准，Verified Carbon Standard）、GS（黄金标准，Gold Standard）等自愿类项目参与全球碳市场。此外，在地方层面，有的地方政府已出台地方核证自愿减排量项目及方法学，可以开展地方碳普惠林业碳汇项目（BCER、FFCER、PHCER等）。

如前所述，因欧盟有关政策调整，只接受最不发达国家的CDM项目用于碳市场履约，因此， 2013年后我国CDM项目数量锐减。就CCER项目而言，目前7+2地方碳市场中，CCER可用比例不完全一致，基本在基础配额的5%-10%之间；对于全国碳市场，可用于抵销的国家核证自愿减排量包括“林业碳汇”，可用于抵销的比例为5%。对地方碳普惠林业碳汇项目，可用于地方碳市场的履约抵销。

(二) 林业碳汇项目开发的方法学

依据《自愿减排管理办法》，方法学是指用于确定项目基准线、论证额外性、计算减排量、制定监测计划等的方法指南。针对不同林业碳汇项目，具体的方法学也有所不同。就国家和地方林业碳汇项目开发而言，主要存在以下方法学要求：

1. 针对CCER项目，国家主管部门共发布了5份⁸适用于林业碳汇项目的方法学，即碳汇造林项目方法学、森林经营碳汇项目方法学、竹子造林碳汇项目方法学、竹林经营碳汇项目方法学、可持续草地管理温室气体减排计量与监测方法学。

2. 在地方层面，就BCER，根据2014年《北京市碳排放权抵销管理办法（试行）》，北京碳交易市场的核证自愿减排量按照经备案的国家温室气体自愿减排方法学进行计算；就FFCER，根据2016年《福建省林业碳汇交易试点方案》，有关项目应依据国家、省主管部门发布的项目方法学开展，但截至目前福建省尚未发布涉及林业碳汇的方法学；就2017年启动的广东碳普惠制PHCER，广东省已于2020年4月16日发布了《广东省林业碳汇碳普惠方法学（2020年修订版）》，用以规范省内林业碳汇碳普惠项目开发设计、碳汇计量与监测等工作。

此外，针对林业碳汇VCS、GS项目，也需依据相应的方法学进行开发。

(三) 林业碳汇项目开发的典型案例

1. 案例一：广东长隆碳汇CCER造林项目

广东长隆碳汇造林项目是我国首个CCER林业碳汇项目。该项目根据《碳汇造林项目方法学》开发，2014年3月30日通过了国家主管部门备案的自愿减排交易项目审定与核证机构中环联合（北京）认证中心有限公司（CEC）负责的独立审定，2014年7月21日通过国家主管部门的审核并备案。

2015年5月，广东长隆碳汇造林项目在广东省碳排放交易所成功交易。该项目所有减排量，包括首期签发的5208吨CCER碳汇，由控排企业广东省粤电集团以每吨20元的单价签约购买⁹。

2.  案例二：VCS福建清流林业碳汇项目案例

鉴于目前国内CCER尚未重启，VCS近年来已成为国内碳汇项目出口的一个选择。核证碳减排标准VCS由非营利组织Veera建立，由气候组织、国际排放交易协会和世界经济论坛发起组织实施，是目前全球使用最为广泛的自愿性温室气体减排计划之一。¹⁰

VCS福建清流县林业碳汇项目于2017年启动，由清流县林业有限责任公司与杭州超腾能源技术股份有限公司合作开发。项目区域森林资源位于该县境内，面积规模为8.78万亩。该项目于2021年10月在VCS注册处获得注册，第一监测期从2017年1月1日至2021年12月31日，产生的碳减排量30万吨，30年计入期预计产生碳减排量243万吨。前述天然林碳汇中的11.2万吨在国际交易平台VCS竞价交易，截至2021年12月已成功交易，交易价格为每吨19元¹¹。

3.   案例三：地方碳普惠三明市“碳票”项目

2021年5月18日，福建省三明市在全国首批推出5张林业“碳票”，该“碳票”有编号，并标记了对应林地面积以及该林木在一定期限内所吸收的二氧化碳量（以吨为单位）。该“碳票”可用于交易，在推出当天，福建某当地企业便以4万元的价格购买了其中1张“碳票”，即买下了2723吨碳减排量。此外，该“碳票”也可质押，福建当地某碳汇科技公司以每吨10元的价格购买了3张“碳票”，相当于收购储备了18294吨的碳减排量，并以前述碳减排量作为质押，获得兴业银行三明分行授信贷款额度500万元¹²。三明市针对“碳票”还专门出台了《三明市林业碳票管理办法》。

三、林业碳汇CCER项目开发需关注的问题

(一) 林业碳汇CCER项目开发流程

依据现行《自愿减排管理办法》，CCER项目开发流程主要包括以下步骤：

图1林业碳汇CCER项目开发流程

但需提示的，《自愿减排管理办法》目前正处于修订过程中，届时需依据新颁布的规定执行。

(二) 林业碳汇CCER项目涉及重点问题

以下仅以碳汇造林项目与森林经营碳汇项目为例，说明林业碳汇CCER项目需关注的重点问题。

1. 土地权属情况

(1)    碳汇造林项目

对项目的要求

依据《碳汇造林方法学》中对“碳汇造林”的定义为，“为区别于其它一般定义上的造林活动，本方法学特指以增加森林碳汇为主要目标之一，对造林和林木生长全过程实施碳汇计量和监测而进行的有特殊要求的项目活动。”依据该方法学，碳汇造林项目必须满足以下条件：

1. 项目活动的土地是 2005 年 2 月 16 日以来的无林地。造林地权属清晰，具有县级以上人民政府核发的土地权属证书；

2. 项目活动的土地不属于湿地和有机土的范畴；

3. 项目活动不违反任何国家有关法律、法规和政策措施，且符合国家造林技术规程；

4. 项目活动对土壤的扰动符合水土保持的要求，如沿等高线进行整地、土壤扰动面积比例不超过地表面积的 10%、且 20 年内不重复扰动；

5. 项目活动不采取烧除的林地清理方式（炼山）以及其它人为火烧活动；

6. 项目活动不移除地表枯落物、不移除树根、枯死木及采伐剩余物；

7. 项目活动不会造成项目开始前农业活动（作物种植和放牧）的转移。

针对前述，需要注意的是，如果涉及经济林，在论证额外性时往往容易受到质疑；并且，对于退耕还林地，通常还需要提供农业活动无转移的证明文件。

对土地合格性的要求：

依据该方法学，项目业主或其他项目参与方须采用下述程序证明项目边界内的土地合格性：

• 自 2005 年 2 月 16 日起，项目活动所涉及的每个地块上的植被状况达不到我国政府规定的标准，即植被状况不能同时满足下列所有条件：(1)连续面积≥0.0667 公顷（ha）；(2)郁闭度≥0.20；(3)成林后树高≥2 米（m）；

• 如果地块上有天然或人工幼树，其继续生长不会达到我国政府规定的森林的阈值标准；

(2)    森林经营碳汇项目

依据《森林经营碳汇项目方法学》，要求实施项目活动的土地为符合国家规定的乔木林地，即郁闭度≥0.20，连续分布面积≥0.0667公顷，树高≥2米的乔木林，不适用于竹林和灌木林，土壤为矿质土壤，在项目活动开始时，拟实施项目活动的林地属人工幼、中龄林。其它条件与碳汇造林项目有关要求基本相同。

2. 项目的开始时间与周期

碳汇造林项目与森林经营碳汇项目方法学均要求，项目开始时间不早于2005年2月16日（新规出台后，该时间可能会相应调整），计入期最短20年，最长不超过60年。

3. 项目开发的周期和时间

据了解，通常而言，林业碳汇项目从完成文件准备工作到最后获得CCER签发备案，耗时在1年到3年不等，有的项目推进较快的，也可能在8-12月内完成。因申请过程中各个环节主管部门都可能对申请材料提出改正要求，再加上项目设计文件等申请前的准备工作，林业碳汇项目获得CCER签发备案所需的时间实际上难以准确预估。

依据有关统计，截至国家主管部门暂停受理申请前，我国97个通过审定的林业碳汇项目中，仅有15个项目获得项目备案，而其中获得CCER签发备案的项目仅有1个。

4. 开发过程中涉及的成本

林业碳汇项目开发整个周期一般长达10至20年，是一项长期投资活动。碳汇造林项目涉及林木培育、种植，前期投入较大，并且林木在成长到一定年限后才会产生林业碳汇收益。此外，即使对于森林经营碳汇项目，在项目开发周期内，除了投入一定的劳动力进行巡视、维护外，根据现行方法学有关要求，只有中、幼龄林才能开发为林业碳汇项目，因此也涉及需要定期对林木进行更新，林木培育及老龄林处理也需要支出一定的成本。

并且，除前述投入外，为开发林业碳汇CCER项目，依据相关程序，项目前期制作项目设计文件、开展碳汇核查都会产生相应成本，在项目完成备案后，每期碳汇量监测核证也都将产生有关费用。

四、林业碳汇投资和开发涉及风险及防范措施

(一) 林业碳汇项目投资可能存在的主要风险

1. 林地、林木权利分属于不同主体，权利构成复杂

根据我国《民法典》、《森林法》等相关法律规定，林地所有权归国家和集体所有，林地、林木的使用权及经营权可以通过合法方式流转。《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》明确建立国有森林资源有偿使用制度，但同时也禁止国有天然林和公益林、国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园、国家湿地公园、国家沙漠公园的国有林地和林木资源资产的出让。目前，因历史遗留问题造成的林地、林木权属不清，权利构成复杂等现象普遍存在，部分林场存在国有、集体产权交叉，林农承包经营、转租，林权空置、林权流转不规范等情形。

根据《碳汇造林项目方法学》有关要求，造林地权属清晰，具有县级以上人民政府核发的土地权属证书属于项目备案的前提条件之一。据了解，实践中备案机构通常对于林地权属这一重要问题仅做形式审查，前期项目业主对林权问题的调查亦可能流于形式，因此，相应林地、林木权属问题可能在项目实施中、后期凸显，直接影响项目业主开发权的合法性，以及对项目合法、持续、稳定经营产生重大不利影响。

2. 林业碳汇权利归属不明确

林业碳汇依附于符合特定方法学的林地、林木产生，林业碳汇权利系林地、林木所有权基础之上衍生而来，与传统林权存在关联但又相对独立。目前我国法律层面对林业碳汇权利归属尚无明文规定，《自愿减排管理办法》等相关规定中亦未涉及核证减排量所有权问题。因此，实践中主要参考物权、林权相关规范确定林业碳汇权利归属，林业碳汇权利人可以是林地、林木所有权人、使用权人或经营权人。因此，在顶层设计不明朗、政策不确定、碳交易市场还不够成熟的情况下，林业碳汇项目未来是否产生权利归属及附带的收益分配争议存在较大的不确定性，仅凭现有规范文件，即使诉诸司法，也可能缺乏明确的裁判规则与法律依据。一旦项目业主届时不能合法取得林业碳汇所有权，也就不能依约转让林业碳汇，有关投资目的可能落空。

在立法空缺、相关制度规范不完善的情况下，林业碳汇项目开发权、林业碳汇权利归属及收益分配等重要问题实践中只能以相关方约定为主要依据，在约定不明时极易引发纠纷。此外，部分项目若涉及集体经济组织、林农等主体参与，还可能涉及复杂的集体诉讼，极大增加项目业主的维权成本，关键是会导致项目执行停滞的风险。

3. 项目开发过程中存在的审批风险

林业碳汇项目的开发需要符合已备案方法学的要求，并非所有的林业项目都具有开发价值或者符合开发条件。以CCER项目为例，该类项目需经过多个流程，需完成项目备案和减排量签发备案，其中涉及国家主管部门有关审批。如果因项目本身不能满足开发条件，导致最终未能通过备案，则可能导致林业碳汇投资的目的最终无法真正实现。

4. 林业碳汇项目合同执行周期长，来自自然灾害等方面的不可抗力及政策变动的风险高

林业碳汇项目周期通常在20年至60年不等，执行过程中存在风险众多，可能导致项目业主及相关方利益受损甚至项目提前终止。

(1)    自然灾害

极端自然灾害随时可能发生，一旦遭遇森林火灾，林木灭失的损失将难以挽回，恢复种植条件、重新培育林木需要投入大量成本及时间。此外，亦存在林木后期管理、养护、森林病虫害等因项目管理不善导致的林木毁损风险。

(2)    政策变化风险

林业碳汇项目需要按照特定规范、方法学等进行开发，一旦相关的国际、国内政策发生不可预料的重大变化，项目可能无法按照原计划成功开发为相应的林业碳汇产品，项目业主的投资目的落空，开发成本难以收回。

此外，《碳排放权交易管理规则（试行）》（2021）第十八条规定：“生态环境部可以根据维护全国碳排放权交易市场健康发展的需要，建立市场调节保护机制。当交易价格出现异常波动触发调节保护机制时，生态环境部可以采取公开市场操作、调节国家核证自愿减排量使用方式等措施，进行必要的市场调节。”由此可见，有关碳配额分配方案、以及主管部门对CCER的调节（包括对签发量进行控制等）等，都可能会影响市场需求，进而对项目收益产生影响。

5.  有关自愿减排量的实际取得问题

《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》第二十三条第一款规定：“温室气体自愿减排量应在经国家主管部门备案的交易机构内，依据交易机构制定的交易细则进行交易。”因此，林业碳汇相关自愿减排量将登记在项目开发主体名下，投资人如果并非项目开发主体，存在无法通过协议约定而直接自行实际取得自愿减排量的风险。

6.  履约风险

碳汇价格波动、碳汇开发成本变化、相关方诚信问题等因素导致的其它履约纠纷。

前述风险都在一定程度上影响投资人最终是否能够依约及时、足额获得林业碳汇。

(二) 林业碳汇项目有关法律防范措施

1. 事先进行调查了解

在开展林业碳汇项目投资时应充分考虑、认识到林业碳汇开发权、林业碳汇权利归属的立法空缺问题及未来法律、政策演变的可能性，需要对项目业主是否从林地、林木所有权人或使用权人处依法取得开发权进行调查了解，对项目所在地的林权权属情况、林权流转相关文件情况进行调查了解，要求项目业主履行事前告知利益相关方等程序。

2. 设计选择保障投资安全的交易方式

一般来说，相比于直接投资进行林业碳汇开发，对于购买CCER用于抵销的主体而言，与相关主体签署远期购买碳汇合同并通过商定有效的定价模式锁定交易价格，该等模式下面临的风险将小于共同开发碳汇合同。在远期购买碳汇合同的机制下，重点在于约定交付时的定价机制，碳汇产品开发的责任和风险则主要在项目业主一方承担。在共同开发碳汇合同的机制下，重点则在于需要对林业碳汇项目的产品及CCER归属问题、双方具体投入方式、风险分担方式、利益分配方式、项目终止及退出机制在合同中进行明确约定。

3. 在投资阶段考虑未来销售问题，实现关易的闭环

在进行林业碳汇项目开发时，为锁定未来长期价格变动的风险，可以考虑通过与相关潜在交易方（如需购买CCER用于抵销的控排企业）签署远期购买碳汇合同，通过该种机制，对冲部分未来价格波动的风险，同时锁定CCER未来的销售，实现交易闭环，减少敞口风险。

4.  合理设计合同条款

利用合理条款的设计降低立法、政策变化对投资方的影响，同时考虑在合同期限内，投资方可以预计碳汇开发目的无法实现时的单方解除权等。此外，还需要注意与相关方约定执行过程中的风险分担方式，明确区分哪些风险属于各方共同/按特定比例承担，哪些风险属于合同一方单独承担等，同时落实风险责任承担主体。除此之外，为降低林木毁损、灭失等重大风险，可考虑购买相应财产保险等方式防范相关风险，并进一步约定保险费用的承担机制。

5. 选择公平高效的纠纷解决机制

针对可能的履约纠纷，该类新型纠纷的审判需要适用前沿的学术理论及专业知识，更适宜采用仲裁方式解决争议，各方实施项目前可以提前订立仲裁协议。

综上所述，林业碳汇项目投资具有良好的前景也存在一些潜在风险，相关主体在开展投资时需予以关注与防范。除此之外，针对国内林业碳汇CCER项目，需密切关注新规中有关变化和要求，我们也将持续关注。

1.凡有效之条约对其各当事国有拘束力，必须由各该国善意履行。

2.《巴黎协定》第5条第1款规定，缔约方应当采取行动酌情养护和加强《公约》第四条第1款d项所述的温室气体的汇和库，包括森林。

3. 陈林、万攀兵，《<京都议定书>及其清洁发展机制的减排效应》，《经济研究》2019年第3期，第58页。

4.CDM指发达国家通过提供资金和技术支持等方式，与发展中国家（包括中国）合作，发展中国家通过实施减排项目所实现的“经核证的自愿减排量”（Certified Emission Reduction,以下简称“CER”），在中国即为“中国核证自愿减排量”（China Certified Emission Reduction,以下简称“CCER”）。

5.https://www.forestry.gov.cn/main/4502/20190924/104309188717720.html，最后访问日期：2022年11月23日。

6. 需注意的是，生态环境部目前已取代国家发改委，成为碳排放交易的主管部门。

7.https://www.yicai.com/news/100918580.html，最后访问日期：2022年11月23日。

8. 亦有观点认为国家发改委共备案了7份林业碳汇方法学，即还包括《废弃农作物秸秆替代木材生产人造板项目减排方法学》与《小规模非煤矿区生态修复项目方法学》，本文采用多数观点，以5份方法学为准。

9.http://env.people.com.cn/n1/2019/0219/c1010-30804526.html，最后访问日期：2022年11月23日。

10.VCS允许经过其认证的项目将其温室气体减排量和清除量转化为可交易的碳信用额（VCU）,一个VCU代表从大气中减少或清除一吨温室气体。VCU只能发放给企业或组织，个人无法注册账户，并且交易只能在Verra的注册账户之间进行，无法转移到其他数据库或作为纸质证书交易。https://www.shangyexinzhi.com/article/5089729.html，最后访问日期：2022年11月23日。

11.https://new.qq.com/rain/a/20220104A0356D00，最后访问日期：2022年11月23日。

12.http://www.sm.gov.cn/zw/zwxx/sjdt/202108/t20210809_1691566.htm，最后访问日期：2022年11月23日。