​信息基础设施政策动向——“东数西算”工程正式全面启动及对我国数据中心产业的影响

引言

2022年2月16日，国家发展改革委（“国家发改委”）、中央网信办、工信部、国家能源局四部门复函，同意京津冀地区、长三角地区、成渝地区、粤港澳大湾区启动建设全国一体化算力网络国家枢纽节点。至此，内蒙古自治区、甘肃省、贵州省、宁夏回族自治区，以及成渝地区、粤港澳大湾区、长三角地区及京津冀地区共8个国家算力枢纽节点及10个国家数据中心集群已经规划完成，全国一体化大数据中心体系完成总体布局设计，“东数西算”工程正式全面启动。

一、“东数西算”内容

“东数西算”是通过构建数据中心、云计算、大数据一体化的新型算力网络体系，将东部算力需求有序引导到西部，优化数据中心建设布局，促进东西部协同联动。¹ 换言之，是指把东部的数据传输到西部进行存储和计算，以改善数字基础设施不平衡的布局，发挥数据资产的最优价值。

2020年12月23日，国家发改委、中央网信办、工业和信息化部、国家能源局联合印发《关于加快构建全国一体化大数据中心协同创新体系的指导意见》（发改高技〔2020〕1922号），首次提出建设全国一体化大数据中心，以2025年实现全国范围内数据中心合理布局、东西部数据中心结构性平衡的发展目标。为此，国家根据能源结构、产业布局、市场发展、气候环境等因素，在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等重点区域，以及部分能源丰富、气候适宜的地区布局大数据中心国家枢纽节点，在节点内部优化网络、能源等配套资源，引导数据中心集群化发展；在节点之间建立高速数据传输网络，支持开展全国性算力资源调度，形成全国算力枢纽体系。

2021年5月24日，国家发改委、中央网信办、工业和信息化部、国家能源局进一步印发《全国一体化大数据中心协同创新体系算力枢纽实施方案》（发改高技〔2021〕709号，以下简称“《方案》”），明确了在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区，以及贵州、内蒙古、甘肃、宁夏等地布局建设全国一体化算力网络国家枢纽节点（以下简称“国家算力枢纽节点”），发展数据中心集群，引导数据中心集约化、规模化、绿色化发展；并且在国家算力枢纽节点之间进一步打通网络传输通道，加快实施“东数西算”工程，提升跨区域算力调度水平。

根据《方案》的规定，国家算力枢纽节点的定位如下：

• 京津冀、长三角、粤港澳大湾区和成渝地区：用户规模较大、应用需求强烈，其发展重点在于统筹好城市内部和周边区域的数据中心布局，实现大规模算力部署与土地、用能、水、电等资源的协调可持续，优化数据中心供给结构，扩展算力增长空间，以满足重大区域发展战略实施需要。

• 贵州、内蒙古、甘肃、宁夏地区：用户规模远小于上述区域，但可再生能源丰富、气候适宜、数据中心绿色发展潜力较大，其发展重点在于提升算力服务品质和利用效率，充分发挥资源优势，夯实网络等基础保障，积极承接全国范围需后台加工、离线分析、存储备份等非实时算力需求，打造面向全国的非实时性算力保障基地。

• 国家算力枢纽节点以外的地区：重点推动面向本地区业务需求的数据中心建设，加强对数据中心绿色化、集约化管理，打造具有地方特色、服务本地、规模适度的算力服务。加强与邻近国家枢纽节点的网络联通。后续，根据发展需要，适时增加国家枢纽节点。

二、“东数西算”缘起

国家发改委高技术司负责同志就“东数西算” 工程答记者问中提及：当前，新一轮科技革命和产业变革正在重塑全球经济结构。算力作为数字经济的核心生产力，成为全球战略竞争的新焦点。截至目前，我国数据中心规模已达500万标准机架，算力达到130EFLOPS（每秒一万三千亿亿次浮点运算）。随着数字技术向经济社会各领域全面持续渗透，全社会对算力需求仍十分迫切，预计每年仍将以20%以上的速度快速增长。算力已成为国民经济发展的重要基础设施。加快推动算力建设，将有效激发数据要素创新活力，加速数字产业化和产业数字化进程，催生新技术、新产业、新业态、新模式，支撑经济高质量发展。

然而，我国当前数据中心分布东西部地区极不平衡。受地区经济发展水平的影响，我国东部地区流量与算力需求相对集中，而考虑到业务部署、网络时延等因素，数据中心通常就近分布，导致数据中心的供给分布总体向东部集中，且东部核心地区的数据中心供不应求，但西部大部分地区却供大于求。根据中金公司研究院的统计显示，2021年，全国数据中心的平均机柜上架率仅有50%，其中华北、华东和华南地区的上架率可以达到65%以上，但华中、西北、西南和东北地区的上架率仅在30%-40% 之间。

我国当前数据中心大多分布在东部地区，但由于土地、能源等资源日趋紧张，在东部大规模发展数据中心难以为继。而我国西部地区资源充裕，特别是可再生能源丰富，具备发展数据中心、承接东部算力需求的潜力。

“东数西算”正是通过对数据需求进行分类，引导一部分高耗能但对网络时延要求不高的数据中心产业需求走向西部。通过全国一体化的布局建设，不仅可以提高国家整体的算力水平，同时可就近消纳西部能源，缓解东部能源需求的紧张局面，促进数据中心绿色节能发展，提高能源使用效率，与我国实现“碳中和、碳达峰”的目标相契合，还可有效推动西部数字经济发展，引导相关产业投资向西部转移。

三、“东数西算”规划

根据国家发改委高技术司就实施“东数西算”工程答记者问中的说明，东数西算工程的整体思路为：

• 推动全国数据中心适度集聚、集约发展。通过在全国布局8个算力枢纽，引导大型、超大型数据中心向枢纽内集聚，形成数据中心集群。发挥规模化、集约化效应，加大政策支持力度，提升整体算力规模和效率，带动数据中心相关上下游产业发展。在算力枢纽之间，打通数据高速传输网络，强化云网融合、多云协同，促进东西部算力高效互补和协同联动，加快实现全国数据中心的合理布局、优化供需、绿色集约和互联互通。

• 促进数据中心由东向西梯次布局、统筹发展。一方面，加快推动数据中心向西大规模布局，特别对于后台加工、离线分析、存储备份等对网络要求不高的业务，可率先向西转移，由西部数据中心承接。另一方面，受限于网络长距离传输造成的时延，以及相关配套设施等因素影响，西部数据中心并不能满足所有算力需求。一些对网络要求较高的业务，比如，工业互联网、金融证券、灾害预警、远程医疗、视频通话、人工智能推理等，可在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等东部枢纽布局，枢纽内部要重点推动数据中心从一线城市向周边转移，确保算力部署与土地、用能、水、电等资源的协调可持续。

• 实现“东数西算”循序渐进、快速迭代。为坚决避免数据中心盲目发展，在当前起步阶段，8个算力枢纽内规划设立了10个数据中心集群（具体布局参见下图），划定了物理边界，并明确了绿色节能（PUE1.2/1.25以下）、上架率（不低于65%）等发展目标。通过多方指标约束，促进集群高标准、严要求，最小化起步。对集群发展情况将进行动态监测，科学评估集群算力的发展水平和饱和程度。结合发展情况，今后还将不断优化完善布局，适时扩大集群边界或增加集群，论证新设算力枢纽，实现算力统筹有序、健康发展。  

10个数据中心集群的边界及定位如下：

作为“东数西算”工程起步阶段，下一步国家将加快提升8个国家算力枢纽的影响力和集聚力，具体包括：

• 加强网络设施联通。加快打通东西部地区之间数据直连通道，打造一批“东数西算”示范线路。优化通信网络结构，提升国家数据中心集群的网络节点等级，提高网络传输质量。

• 强化能源布局联动。加强数据中心和电力网一体化设计，推动可再生能源发电企业向数据中心供电。支持数据中心集群配套可再生能源电站。对落实“东数西算”成效突出的数据中心项目优先考虑能耗指标支持。

• 支持技术创新融合。鼓励数据中心节能降碳、可再生能源供电、异构算力融合、云网融合、多云调度、数据安全流通等技术创新和模式创新，加强对关键技术产品的研发支持和规模化应用。

• 推进产业壮大生态。支持完善数据中心产业生态体系，加强数据中心上游设备制造业和下游数据要素流通、数据创新型应用和新型消费产业等集聚落地。支持西部算力枢纽围绕数据中心就地发展数据加工、数据清洗、数据内容服务等偏劳动密集型产业。

四、对数据中心产业的影响

1. 促进数据中心产业布局优化

在《方案》发布之后，工业和信息化部又于2021年7月4日发布《新型数据中心发展三年行动计划(2021—2023年)》（工信部通信〔2021〕76号），其中提出了构建新型数据中心发展格局：国家枢纽节点、省内数据中心、边缘数据中心梯次布局。

2021年10月18日，国家发改委、工业和信息化部、生态环境部、市场监管总局和国家能源局联合发布《关于严格能效约束推动重点领域节能降碳的若干意见》（发改产业〔2021〕1464号），其中规定，新建大型、超大型数据中心原则上布局在国家枢纽节点数据中心集群范围内，对于在国家枢纽节点之外新建的数据中心，地方政府不得给予土地、财税等方面的优惠政策。

基于各数据中心集群的定位，西部数据中心集群将承接东部的算力需求，成为全国的非实时性算力保障基地，而东部数据中心集群将承接城市实时性算力需求，枢纽内部则将重点推动数据中心从一线城市向周边转移。在城市城区范围，为规模适中、具有极低时延要求的边缘数据中心留出发展空间，确保城市资源高效利用。

基于以上规划以及我国数据中心布局现状，我们推测：

• 数据中心集群内或将获批新建不少数据中心项目，但限于集群内数据中心的上架率要求，对现有和已批数据中心的利用或将被优先考虑；

• 东部资源紧张地区或将限制数据中心集群外新建项目，如广东省已明确，除韶关集群外，省内其他地区原则上不再新建大型、超大型数据中心。即使当地未有明确限制或禁止在集群外建设数据中心项目，考虑到国家政策已明确集群外的项目不能获得任何优惠政策，在非数据中心核心区域的集群外新建数据中心的驱动力将被减弱；

• 东部地区的数据中心集群或将承接部分由核心城区迁移出的数据中心项目。以广东省为例，广东省自2021年已停止审批数据中心项目，同时对存量数据中心项目进行全面整改。近日，网传的一份广东省能源局就《广州市发展和改革委员关于（某）粤港澳（广州）通信机楼相关项目办理节能审查有关事项的请示》的复函中，广东省能源局与省通信管理局召开座谈会，明确承载运营商核心数据交换网络的存量数据中心可整改保留，但对于其他可由合法数据中心尤其是国家枢纽节点集群内数据中心承载的相关业务（时延高于10毫秒）的违规数据中心原则上均需按要求迁移至国家枢纽节点或依法依规逐步退出。

• 云计算服务商或将考虑改变传统的节点部署，构建起适应“东数西算”格局的混合架构。

2. 提高数据中心绿色节能水平

国家发改委等部门在关于启动建设全国一体化算力网络国家枢纽节点的复函中特别提到，要求东部和成渝的数据中心集群内数据中心的PUE控制在1.25以下、其他西部数据中心集群内数据中心的PUE控制在1.2以下，对数据中心集群内的数据中心项目提出了更高的能源利用率要求。

此外，根据《方案》的规定，国家枢纽节点的重点任务包括加强绿色集约建设，要加强绿色数据中心建设，强化节能降耗要求。推动数据中心采用高密度集成高效电子信息设备、新型机房精密空调、液冷、机柜模块化、余热回收利用等节能技术模式。在满足安全运维的前提下，鼓励选用动力电池梯级利用产品作为储能和备用电源装置。加快推动老旧基础设施转型升级。完善覆盖电能使用效率、算力使用效率、可再生能源利用率等指标在内的数据中心综合节能评价标准体系。

可以预见，数据中心未来将继续加大节能减排技术使用及可再生能源利用，以进一步提高绿色节能水平。

3. 推动数据中心全产业链发展

东西部之间数据直连通道的建立以及网络传输质量的提升是“东数西算”的基础，网络的保障是西部数据中心算力发展的要件之一。建设互联网骨干直联点可以在国家算力网络枢纽节点的数据中心集群之间，以及集群和主要城市之间最大限度降低网络时延，降低数据长途传输费用。根据韶关市发展和改革局官网消息，韶关数据中心集群提升网络级别至国家级骨干网络枢纽节点。可以预见，数据中心集群内的国家级互联网骨干直联点建设将进一步推进，以便保证数据的高效传输。

此外，数据中心上下游产业，包括土建工程、服务器、IT设备、温控系统、电力系统、绿色能源供给等，均会因“东数西算”的工程需求而获得推动。

五、小结

作为同时满足发展数字经济及实现双碳目标的国家级战略，“东数西算”工程预计将对我国数据中心产业链产生深远影响。“东数西算”工程的全面启动放大了信息基础设施领域的投资规模，势必为全产业链带来积极影响。但是，“东数西算”是一项长期工程，东部数据向西部地区的转移依赖于网络通道的建设、西部算力水平的提升等要素，不会一蹴而就。“东数西算”工程进展及数据中心集群的建设和运营还需我们长期关注。

1.【一图读懂 | “东数西算”工程解读】-国家发展和改革委员会 (ndrc.gov.cn)