氢能利用法规现状及问题初探

前言

为应对石油天然气能源消费的不可持续及国际油价波动对经济所带来的影响，寻找替代化石燃料的未来能源成为当今世界各国调整能源消费结构的主旋律。在水电、太阳能、风能等能源类型得到广泛开发与应用后，近年来氢能得到越来越多的关注。与太阳能和风能等直接通过物理方式取得的自然能源不同，氢能有明显的二次能源属性（即以物理化学手段提取后获得），是具备能源互联特性的能源载体，可以作为热能与电能间的媒介，同时和其他新能源一样也具备高效、零碳的特点。

中国高度重视氢能开发和利用。根据预测，未来氢能在我国终端能源体系占比至少将达到10%。

本篇基于我们对加氢站等相关项目的研究和经验，对我国氢能行业政策进行初步梳理总结，并对氢能产业发展过程中涉及的相关法律问题进行初步探讨。

一、 氢能源及氢能利用行业现状

氢能是指氢在物理与化学变化过程中释放的能量。氢气作为工业气体已有很长的使用历史，氢能也是本世纪具备发展潜力的清洁能源之一，具有来源多样、清洁低碳、安全、灵活高效、应用场景丰富等特点。氢的热值高，是同质量焦炭、汽油等化石燃料热值的三至四倍，通过燃料电池可实现90%以上的综合转化效率。

氢能的利用场景丰富，应用领域主要涵盖能源、交通运输、工业、建筑，既可为炼化、钢铁、冶金等行业提供高效原料、还原剂和高品质热源，也可以通过燃料电站技术应用于汽车、轨道交通、船舶等交通运输领域，还可以用作分布式发电原料为家庭住宅、商业建筑等供电供暖。燃料电池是氢能高效利用的重要途径，其原理是氢与氧结合生成水，同时释放电能和热能。燃料电池的具体应用包括燃料电池车、发电和供热站、便携式移动电源等等。氢能利用的链条中，加氢站是构建氢能产业链的重要环节。

全球主要国家高度重视氢能与燃料电池技术的发展，美国、日本、德国等发达国家已经将氢能上升到国家能源战略高度，不断加大对氢能及燃料电池的研发和产业化扶持力度。我国也高度重视氢能与燃料电池产业，并不断从政策层面促进氢能产业的发展。

二、 我国支持氢能与燃料电池发展的政策 

目前我国尚未在法律或行政法规层面对氢能利用进行专门性立法。氢能利用在我国发展的政策依据主要还以国家层面的产业规划政策和地方层面的试行规定为主。国家层面的指导性政策包括以下：

1、 产业规划

2016年11月29日发布的《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》（国发〔2016〕67号）提出，系统推进燃料电池汽车研发与产业化。加强燃料电池基础材料与过程机理研究，推动高性能低成本燃料电池材料和系统关键部件研发。加快提升燃料电池堆系统可靠性和工程化水平，完善相关技术标准。推动车载储氢系统以及氢制备、储运和加注技术发展，推进加氢站建设。到2020年，实现燃料电池汽车批量生产和规模化示范应用。

2、 氢燃料电池汽车发展路线

2016年10月，汽车工程年会发布的《节能与新能源汽车技术路线图》中指出，到2020年燃料电池汽车在公共服务领域的示范应用达到5000辆的规模；到2025年，实现氢燃料电池汽车的推广应用，规模达到5万辆；到2030年，实现氢燃料电池汽车的大规模推广应用， 氢燃料电池汽车规模超过１百万辆。同时，各地方也对氢能与燃料电池汽车发展制定了行动规划，包括设立燃料电池汽车示范区域，形成区域内相对完善的加氢配套基础设施建设，优化产业链结构，积极推动燃料电池公交、物流等车辆试点等等。

2019年5月，工业和信息化部颁布《2019年新能源汽车标准化工作要点》，明确将发展氢燃料电池作为重点工作，对燃料电池汽车及加氢站技术领域标准提出了要求，其中主要包括：加快燃料电池电动汽车等标准子体系建设；完成燃料电池电动汽车安全标准的技术审查；完成燃料电池电动汽车定型试验规程标准的技术审查；加快车载氢系统、加氢口、加氢枪、加氢通信协议等标准的制修订等。

3、 补贴扶持

财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展改革委于2015年4月出台的《关于2016-2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》（财建﹝2015﹞134号），其附件一“2016年新能源汽车推广应用补助标准”规定了各类新能源汽车的补助标准，例如燃料电池乘用车补助标准为20万元/辆，燃料电池轻型客车、货车补助标准为30万元/辆，燃料电池大中型客车、中重型货车补助标准为50万元/辆。

2016年12月30日财政部、科技部、工业和信息化部和国家发展改革委发布的《关于调整新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》（财建〔2016〕958号）中规定，除燃料电池汽车外，各类车型2019-2020年中央及地方补贴标准和上限在上述现行标准基础上退坡20%。

2018年2月12日财政部等四部委发布《关于调整完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》（财建〔2018〕18号），燃料电池汽车补贴基本保持不变。2019年3月26日财政部等四部委发布《关于进一步完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》（财建〔2019〕138号），规定2019年3月26日至2019年6月25日为过渡期，过渡期内燃料电池汽车补贴退坡20%，正式期补贴政策将另行公布，并明确给予加氢站建设和运营补贴支持。

4、 其他优惠政策

国家给予氢燃料电池汽车税收优惠，对燃料电池车型免征购置税及车船税。除了国家层面的政策支持以外，部分地方政府也推出明确的地区发展规划，支持当地氢燃料电池汽车及加氢站建设和发展。在国家补贴基础上，地方政府给予燃料电池汽车和加氢站建设地方补贴，鼓励加氢站建设，同时不断完善加氢站建设管理制度，完善加氢站设计、建设、运维保障和审批等监管制度，缩短加氢站投资回报周期。

在外资准入方面，《鼓励外商投资产业目录（2019年版）》将从氢燃料生产、储存、运输、液化，到加氢站建设经营、氢燃料电池制造等氢能产业上下游诸多生产环节纳入外商投资鼓励类范围，旨在引入先进技术促进我国氢能产业的全面发展。

三、 氢能利用的具体形式及法规规定现状

从氢能产业链条划分，可以将氢能利用分为制氢、储存、运输和应用四个部分。从产业链的特点看，可以发现氢能产业链的中上游（即制造、储存和运输）与交通燃油、天然气的供应和管理模式高度相似。

将氢能产业的中上游再度细分，可以分为制氢厂（制氢）和液化储氢罐（储存和运输）两大部分。制氢从工艺上可划分为电解水制氢、煤制氢、工业副产品制氢等。我们注意到，目前国内对制氢厂的投资建设并无专项法规。因此，我们理解，制氢厂建设项目应遵循一般工业建设项目投资建设的相关法律法规。此外，根据我们对行业的了解，目前所有制氢工艺中发展前景最好的是电解水制氢，除工艺成熟稳定外，该种制氢方式需要大量电力，可以有效消纳风电、光伏发电等产生的过剩电力。未来需要进一步关注国家或地方对此类制氢项目是否会出台更具针对性的法规或政策。就氢的储存，目前常态是高压气态方式储存，但行业普遍认为未来液态储氢将成为工业氢气的主要储存形式。其中储氢设备尤其是储罐，可能涉及特种设备登记管理和气体充装资质管理等方面的法规要求。

将氢能产业的下游再度细分，可以分为加氢站和氢能燃料电池两大部分。与制氢厂的相关法规政策缺位不同，我们注意到目前先行试点的部分省份和城市，率先出台的试行法规均是针对加氢站的建设与管理进行规定，各地均将加氢站作为氢能产业的重要配套基础设施，予以鼓励和规范。以武汉市于2018年4月出台的《武汉经济技术开发区加氢站审批及管理暂行办法》为例，从项目选址、项目准入、项目供地、项目报建、项目验收、经营管理共六个方面对加氢站审批与建设进行了规定。

四、 氢能利用的主要法律问题

（一） 氢能产业中上游尚无专门立法规制

目前我国对制氢厂的建设审批尚无专门性法规、规章作为项目建设、管理的法律依据。也未见地方性法规或试点性文件。我们理解，目前如果进行制氢厂项目的投资建设，应参照一般建设项目的核准备案流程取得投资主管部门、规划、环境、土地、工程等方面的相关审批手续，在开发建设完成后依法依规完成竣工验收方可投入使用。

（二） 氢能产业的下游法规尚待完善

与制氢厂类似，国家层面尚无专门的行政法规或部门规章对加氢站进行规制，加氢站项目应遵循一般建设项目投资、建设、运营各环节的相关法律法规。部分地方就加氢站项目出台了小范围试点的暂行规定，但在实施和操作层面，地方暂行规定仍存在不少瑕疵或不确定之处。以上文提及的《武汉办法》为例，该办法规定项目运营阶段涉及三项经营类登记或许可，即特种设备使用登记、气体充装资质许可审批、经营许可（如有），其中“经营许可”是指“区城管局参照《城镇燃气管理条例》核发经营许可”。此处的“参照……核发经营许可”是否指向加氢站经营者核发燃气经营许可证，并不明确。如果就是指颁发燃气经营许可证，则《城镇燃气管理条例》对“燃气”定义是“作为燃料适用并符合一定要求的气体燃料，包括天然气（含煤层气）、液化石油气和人工煤气等”，此外将沼气、秸秆气的生产和使用明确排除《城镇燃气管理条例》的适用范围；虽然氢气并未被明确排除适用《城镇燃气管理条例》，但氢气是否属于“燃气”也尚无明确规定，因此加氢站是否必须取得燃气经营许可证，依据也不明确。如果是指其他经营许可，则根据《行政许可法》，部门规章和地方规范性文件无权设立行政许可，据此《武汉办法》设立该“经营许可”并无上位法依据。

（三） 生产经营可能涉及危险化学品经营许可相关证照

根据法律规定，氢气属于危险化学品名录中明确列举的危化品，故我们认为制氢厂和加氢站的经营者应当取得安全生产监督管理部门核发的危险化学品经营许可证。行业补贴政策尚待进一步明确

根据上文有关我国支持氢能与燃料电池发展的政策的内容，国家对氢能燃料电池汽车予以购置税补贴。但需注意的是，该等补贴适用对象是氢能燃料电池汽车的购买者，即消费者，而非氢能燃料电池的生产者。此外，对加氢站建设等环节目前也暂无国家层面的补贴政策。近期部分地方正在讨论出台地方性补贴政策，但其力度、适用范围及出台时间尚不确定。

结语

自2018年起，国家和地方通过出台产业规划和地方试点政策的方式大力推进氢能产业发展，市场也给予积极回应，在氢能利用各环节涌现出不少项目。未来，氢燃料制造与氢能建设项目都将成为未来可再生能源行业的蓝海。目前，我国对氢能行业各项法律法规及配套实施细则尚不完善，亟需进行相关立法，对氢能制造到氢能项目建设的全行业链进行有效规范。