美国新近人工智能政策对华影响要点
2024.01.24 孙建钢 李青旸
引言
2022年底ChatGPT横空出世，其跨时代的技术突破所展现的强大机器学习和分析能力震惊了世界，在发布后短短的两个月内，ChatGPT就已经成为历史上获取用户数最快的软件应用程序，吸引了超过一亿的用户并将OpenAI的估值推高到惊人的290亿美元1。而这仅仅是ChatGPT所引发的全球影响的开始，各种人工智能产品、大语言模型，乃至自动生成图片、音乐、视频的生成式人工智能（Artificial Intelligence Generated Content）服务如雨后春笋层出不穷，呈现一副万物竞生发荣滋长的态势。仅就中国而言，诸多知名高科技企业推出了自己的人工智能大模型产品，如百度、华为、腾讯、阿里巴巴、京东、360、科大讯飞、商汤科技等，而其中为人耳熟能详的产品就有百度文心一言、华为盘古大模型、讯飞星火、腾讯混元大模型、360智脑等。对这场由人工智能引发的新科技革命，中国正在全力追赶。
然而，如同要在高端芯片制造领域限制中国的发展，美国政府对中国人工智能领域的发展亦是小心设防处处设卡，美国商务部长（Secretary of Commerce）雷蒙多（Raimondo）近期明确表示不能允许中国获得最先进的人工智能芯片，因为这将被用来训练中国顶尖的大模型，并且直指像英伟达（Nvidia）这样的芯片公司不再能通过专门设计略低于管制技术指标的办法来向中国提供芯片，“如果你们围绕一个特定技术指标重新设计芯片使得他们（中国）能够进行人工智能的工作，第二天我就会进行管控”2。在措辞强硬的表态背后，是否当然意味着中国人工智能产业的发展已经完全无法获得美国技术/资本的支持？在地缘政治和国际竞争的大背景下，本文回到美国近年来出台的对华人工智能领域采取限制措施的具体法规，提炼总结值得国内业界重点关注的要点，提出可能的应对之道，希望对国内可能受影响的企业有所帮助。
一、美国近期人工智能法规及对华影响要点简介
（一）美国首个全面规范人工智能产业的总统行政令
在美国国会人工智能立法尚付之阙如的情况下，美国拜登总统于2023年10月30日签署了美国首个较全面规范美国人工智能产业的总统行政令（Executive Order）, 而其目的是为了“促进人工智能安全、可靠和可信赖的发展和使用”3（以下简称“人工智能行政令”）。人工智能行政令标志着美国拜登政府目前最重大的对这一革命性新产业进行监管的努力。
人工智能行政令要求联邦各部门、机构对人工智能相关技术和产业进行评估并制定人工智能产品开发和使用的进一步标准和细则，而且第一次明确了人工智能开发者向联邦政府提供相关报告的义务；人工智能行政令围绕八大指导原则和重点展开（安全可靠、创新与竞争、支持美国劳工、平等与民权、隐私保护等），而其中最核心的关注要点就是如何防范和控制人工智能技术所带来的安全风险；为方便读者理解，我们将其中可能对华产生影响的要点总结如下并进行简要的分析：
类别 | 标题 | 核心内容 | 分析与建议 |
安全 | 关于大模型的 报告义务 | 人工智能行政令明确要求正在开发或准备开发任何两用基础模型（dual-use foundation model，具体指以大量数据进行训练并可在广泛场景进行应用的包含至少百亿参数量级的人工智能模型）的公司应持续向联邦政府提供有关信息，包括任何正在进行的或计划中的与模型的训练、开发、生成有关的活动及模型的测试数据和结果。 | 这一全新的报告义务将会对美国人工智能模型的开发和运营产生广泛的影响，鉴于报告内容描述的宽泛性，不能排除大模型的供应商有义务向美国政府提供第三方相关信息的可能性。建议国内相关企业在与美国大模型企业合作、使用其服务等情况时，关注相关合同条款、隐私政策等的约定，注意向对方提供信息的敏感性，避免重要信息的泄露。 人工智能行政令要求美国商务部制定具体的报告要求和规则，建议持续关注后续制定的具体报告要求。 |
云计算有关的 报告义务 | 人工智能行政令对大规模计算集群也明确了诸多法律义务，包括：
| 在用于人工智能大模型训练的先进人工智能芯片受到严格出口管制的情况下，利用境外的大规模计算集群进行训练成为发展境内大模型的可能路径。而与之相关的报告义务则可能会对这一技术路径产生影响。 人工智能行政令要求美国商务部制定触发报告义务的大规模计算集群的技术标准和涉及美国基础设施即服务（IaaS）产品的境外交易应妥善记录的相关规章，建议持续关注后续制定的具体技术要求。 | |
创新 | 吸引优秀人 工智能人才 | 人工智能行政令要求美国国务院和国土安全部进一步简化非本国公民（noncitizen）在美国从事人工智能相关工作所需的申请和签证流程，而对于优秀的人工智能人才（highly skilled foreign talent）则要求其考虑制定更优的签证或移民方案。 | 美国政府对于外国的人工智能人才，特别是其中的佼佼者，很可能会制定越来越多的吸引政策，包括但不限于签证、移民政策上的便利和优先。建议相关企业、组织或部门持续关注美国政府后续给予优秀人工智能人才的优惠政策。 |
国家资源投入 人工智能 | 人工智能行政令提出由美国国家科学基金会（National Science Foundation）成立国家人工智能研究计划，以促进政府和民间的技术交流与合作。该等计划旨在将分散的计算、数据、模型、训练等资源统合起来给到研究共同体，以支持与人工智能相关的研发。 人工智能行政令还明确了为了促进人工智能创新，联邦政府将在以下等方面进行投入：
| 人工智能行政令不仅强调要应对人工智能技术带来的安全风险，也重申了维持美国在人工智能技术方面全球领先的重要性（maintaining a global competitive advantage on advancements in AI technology）。 因此，美国政府在国家层面对人工智能发展的制度设计，对资源的统筹利用，以及联邦各部门所起到的促进作用，值得后续持续关注。 |
（二）美国再次收紧对华芯片出口
2023年10月17日，美国商务部工业与安全局（Bureau of Industry and Security, 以下简称“BIS”）发布了对华人工智能、半导体行业再次升级的出口管制规则（以下简称“2023规则”），进一步加强了对华出口先进芯片及半导体制造设备的限制，而之所以在其2022年10月7日对华已经推出先进计算、半导体制造及超算领域的严格管制措施（以下简称“2022规则”）之后又祭出升级版的管制规则，BIS声称是为了应对中国发展人工智能技术获取先进芯片的努力及为先进武器系统采购芯片制造设备4。为方便读者理解，我们将2023规则中对华人工智能产业可能产生影响的要点总结如下并进行简要的分析：
限制类别 | 核心内容 | 分析与建议 |
技术指标的 进一步扩展 | 2023规则更新了芯片限制指标，2022规则是两个指标，一个是处理性能，另一个是互连带宽。而2023规则，则用“性能密度”（Performance Density）即每平方毫米的浮点运算次数及总处理性能（Total Processing Performance）来取代2022规则的指标。 BIS强调上述调整目的是为了防止通过大量采购性能较低的人工智能芯片的结合使用来实现与受限芯片同等算力以规避管制，现实中主要是针对2022规则出台后，英伟达的旗舰人工智能芯片产品A100被限制出口中国，为了满足2022规则的指标要求，英伟达向中国提供了特供版的A800（A800主要是将带宽由A100的600GB/s降至了400GB/s，其他参数与A100基本一致），但在2023规则的上述指标调整后，A100、H100以及中国特供版A800、H800均属于限制出口范围。 | 不难发现，2023规则采用的左列三大新限制措施填补上了2022规则留下的“漏洞”，中国人工智能企业已经面临先进人工智能芯片的“断供”。据较近的新闻报导5，英伟达已经计划在2024年第二季度量产符合2023规则的人工智能芯片，但中国的人工智能企业，考虑到性能的降低和未来供应的不确定性，表达了对购买最新特供版芯片的犹豫，并且正在测试国产替代产品。 在获得先进人工智能芯片日益困难的当下，除了使用国产替代的芯片产品训练自己的人工智能模型，中国人工智能企业依然可以通过租用境外高性能数据中心的算力的方式（即购买IaaS服务而非自建）来完成对人工智能模型的训练。但BIS已经表示其注意到了中国利用IaaS方案消解半导体出口管制规则的可能，并会持续评估如何采取行政应对措施。建议采取上述技术路径的中国企业持续关注BIS的后续表态和采取的措施。 |
先进半导体出口 限制国家的增加 | 2022规则针对先进芯片及等于或超过其指标的物项创设了许可证要求，要求该等物项向“中国和澳门”（中国包含香港）出口需获得BIS的许可证。而2023规则为了限制中国实体通过第三国规避针对中国及澳门地区的许可证限制，将前述的许可证要求扩展为向“受限国家”提供均需获得许可证。 具体而言，向中国和澳门及其他D:5组国家6出口的，许可证会被推定拒绝（under a presumption of denial），向其他“受限国家”出口的，许可证将被推定批准（under a presumption of approval）。 | |
增加最终用途管控 | 2023规则增加了对先进芯片及等于或超过其指标的物项的最终用途管控措施（end-use controls）, 即在出口商、再出口商或转让人知悉（has knowledge）上述物项最终将向总部位于或最终母公司位于中国、澳门或D:5组国家的实体提供时，只有获得许可证方能出口。 BIS解释最终用途管控措施是为了避免相关总部位于禁止出口国家的实体通过在其他国家设立云或数据中心来训练其人工智能模型，而这可能对美国国家安全造成损害。 |
二、从投资限制看美国对华人工智能产业的影响
美国政府对华人工智能产业的影响不仅仅局限于上文列举的技术层面的限制，在2023年8月9日美国拜登总统签署了旨在限制美国资本投资中国特定产业的总统行政令（以下简称“投资限制行政令”），而这些产业包括“半导体和微电子，量子信息技术，以及人工智能”7。投资限制行政令并不直接施加任何法律义务，而是指令美国财政部（Department of the Treasury）相应制定对华上述产业领域禁止投资或要求履行告知义务的监管细则。该等监管细则尚未发布，我们会持续关注并跟踪研究。而就投资限制行政令已经披露的内容，我们可管窥美国对华人工智能产业影响和限制标准的模糊以及国家安全概念不断泛化使用的倾向。
投资限制行政令声称，美国资本在华相关技术领域的投资没有得到充分的监管，美国投资往往为所投中国企业带来无形收益（intangible benefits），比如管理上的辅助、名声上的利益、人才网络、更进一步的投资等等。受到限制的投资被分为两类，一类需要履行向美国商务部的告知义务，另一类则直接被禁止。以人工智能领域为例，投资限制行政令明确要求，限制或禁止投资研发可能给美国带来重大国家安全风险（significant national security risks）的人工智能系统的实体, 但对于仅为了消费者的使用或其他民用目的开发的不具有国家安全后果（national security consequences）的人工智能系统不在受限之列。虽然投资限制行政令强调其政策目的是为了限制对在军事、情报、监控和网络能力上敏感技术的投资，但如何区分军用和民用技术，乃至进一步区分国家安全风险的程度，依然是留待美国商务部进一步细化的核心问题。
尽管目前限制对华相关产业投资尚无明确法律规则可供遵循，在美国激烈党争和中美大国竞争的背景下，已经有美国资本感受到了山雨欲来的压力。2023年10月美国众议院中国问题特别委员会（the China Committee of the US House of Representatives）要求红衫资本（Sequoia Capital）说明自2010年以来对哪些在中国从事人工智能、机器学习、芯片和量子技术开发的公司进行了投资，并需提供相关详细信息8。在被问询前四个月，红杉资本已经将其欧美、中国及印度地区的业务主体分隔开，而美国国会议员依然质疑红杉资本与其中国子公司的切割是否能够阻止美国的资本流向中国。美国国会专门委员会的调查并不当然意味着任何实质性的法律后果，但其凸显的政治动机和对投资中国的资本的施压，毫无疑问会产生广泛的寒蝉效应，抑制美国资本对华人工智能领域的投资。
美国政府对中国人工智能产业的限制已经不满足于物理层面技术封锁的层层加码，在资本领域也想要压缩中国人工智能企业的融资空间，可见为了国家安全和保持技术领先的目的，中国人工智能企业来自外部的限制和竞争将是全面和系统性的。
三、结语
在“百年未有之大变局”中，国际竞争的大格局将持续深化，变得越来越复杂。如前文所揭示的，美国人工智能相关法规尚处于草创阶段，有大量的规范、细则有待出台，除了先进人口智能芯片的引进受到明确的影响，人工智能其他技术领域的大门并未关死。我们会持续跟踪研究美国人工智能法规的后续发展及对华影响，希望在这场如火如荼的新技术革命大潮中，提供冷静的观察和分析。
1. https://www.reuters.com/technology/chatgpt-sets-record-fastest-growing-user-base-analyst-note-2023-02-01/
2. https://www.reuters.com/technology/us-talks-with-nvidia-about-ai-chip-sales-china-raimondo-2023-12-11/
3. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2023/10/30/executive-order-on-the-safe-secure-and-trustworthy-development-and-use-of-artificial-intelligence/
4. https://www.bis.doc.gov/index.php/about-bis/newsroom/2082
5. https://www.reuters.com/technology/nvidia-launch-china-focused-ai-chip-q2-2024-sources-2024-01-08/
6. 具体美国出口管制条例（Export Administration Regulations）项下的国家组别构成请访问：https://www.ecfr.gov/current/title-15/subtitle-B/chapter-VII/subchapter-C/part-740/appendix-Supplement%20No.%201%20to%20Part%20740
7. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2023/08/09/executive-order-on-addressing-united-states-investments-in-certain-national-security-technologies-and-products-in-countries-of-concern/
8. https://www.ft.com/content/b8d70626-b949-4a1b-969f-58896eb2ef71
