《金融稳定法》——金融风险处置的上位法

2022年4月6日，中国人民银行(以下简称“央行”)会同发改委、司法部、财政部以及银保监会、证监会和外汇局，发布《金融稳定法》(草案征求意见稿)(以下简称“《金融稳定法》”或“草案”)。该法一经公布将成为我国的第一部聚焦金融风险防范、化解和处置的法律，是除《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等大法外又一部重要的金融大法。《金融稳定法》旨在为防范化解重大金融风险提供制度保障，其内容包括健全金融风险防范化解和处置机制；规定金融风险处置的手段措施并落实处置资源；厘清各主体的责任；健全部门之间、央地之间的监管分工和协调等。根据央行发布的《起草说明》，本次草案从风险处置资金的构成和使用顺序以及风险处置措施角度参考了主要发达经济体普遍出台的金融稳定相关立法的经验。

一、适用范围

《金融稳定法》适用的范围包括依法从事金融业务的银行业、证券期货业、信托业、保险业金融机构、金融控股公司，以及经国务院金融管理部门批准设立或者认定的其他机构，也即包括了现有主要持牌金融机构类型。草案并没有对“金融业务”进行明确，但第一次以金融法律的位阶明确规定，任何单位和个人未经批准不得设立金融机构，不得从事或者变相从事金融业务活动，为金融业务必须持牌经营这一原则提供了上位法依据。

二、金融稳定工作机制

《金融稳定法》明确了国家金融稳定发展统筹协调机制(即国务院金融委)，是指国务院统筹金融稳定和改革发展重大问题并由国务院金融管理部门、发展改革部门、财政部门等作为成员单位的协调工作机制，但该机制不替代上述各具体部门的职责分工和工作程序。《金融稳定法》确立的金融稳定工作机制包括：(1)国务院金融委统筹指挥开展重大金融风险防范、化解和处置工作；(2)有关部门和地方政府按照职责分工和国务院金融委要求履行金融风险防范化解处置职责并彼此协调配合；(3)存款保险基金管理机构和行业保障基金管理机构依法履行职责，发挥市场化、法治化处置平台作用。

三、各主体责任及分工

1、各主体的责任——就金融风险处置责任分工而言，仍然是由被处置金融机构及其主要股东、实际控制人承担风险处置的主体责任。但由于在过去风险处置中发现部分中小金融机构公司治理失效以及部分股东和实际控制人滥用控制权是导致金融风险发生的重要原因，此次草案除加强对主要股东、实际控制人的准入和持续监管要求外，也强调地方政府化解区域金融风险和维稳的责任。这意味着从法律层面将已经证明为有效的现行风险处置实践做法写入立法。

2、监管部门的早期措施——《金融稳定法》为监管部门进行早期的纠正和监管措施提供了法律依据。如金融机构发生监管指标异常波动等风险情形，国务院金融管理部门可以采取的措施包括提出风险警示，约谈董事、监事、高级管理人员、主要股东、实际控制人，责令限期整改；如果逾期未改正，或者监管指标恶化、危及自身或者金融市场稳健运行的，国务院金融管理部门还可以采取限制或停办业务、限制股东分红和董监高薪酬的措施，甚至责令对资本等损失吸收工具实施减记或者转股，限制股东权利等措施。《金融稳定法》还规定了金融机构发生监管指标异常波动等情形下其自身有义务采取的化解风险的措施，包括降低资产负债规模、暂停有关业务、清收盘活资产、补充资本、暂停向股东分红、限制董监高薪酬等。草案第十四条要求金融机构、参与金融市场融资的非金融企业不得通过分配股息红利损害或者变相损害债权人、其他利益主体的合法权益。但这一原则性的规定在实操中如何把握仍有待观察。

3、股东和实控人的法定义务和责任——《金融稳定法》规定了股东和实控人在金融风险形成和处置中的违法违规行为及其相应处罚。股东及实控人的违法违规行为包括虚假出资、掩盖实际控制权、违规占用金融机构或者客户资金、隐瞒财务数据或提供虚假财务会计报告、违规转移金融机构股权、资产以及其他滥用股东权利或者控制权，导致金融风险形成、扩大或者蔓延等情形。值得注意的是上述最后一条兜底情形并未界定何为滥用股东权利或控制权，这实际上赋予了金融监管部门较大的自由裁量权。违反该条的行政责任包括没收违法所得和罚款以及对直接责任人员给予警告和罚款。金融机构的董事、监事、高级管理人员以及其他工作人员也可能因配合其主要股东、实际控制人实施上述违法违规行为或滥用经营管理权利，损害金融机构及其股东、债权人、其他利益相关人合法权益而承担法律责任。此外，金融机构的主要股东、实际控制人还应当严格执行国务院金融委对重大金融风险进行应急处置的相关方案中规定的各项措施。

四、风险处置资金的来源和使用顺序

2008年以来国际组织和主要经济体均强调，处置风险要先由金融机构自救纾困后采取外部救助，减少对公共资金的依赖。《金融稳定法》采取了同样的原则，首先要求被处置机构积极自救化险，主要股东和实际控制人按照恢复与处置计划或者监管承诺补充资本，对金融风险负有责任的股东、实际控制人依法履行自救义务。同时，调动市场化资金参与被处置机构的并购重组，发挥存款保险基金、行业保障基金市场化、法治化处置平台作用。只有在危及区域稳定，且穷尽市场化手段、严格落实追赃挽损仍难以化解风险时方依法动用地方公共资源。针对危及金融稳定的重大金融风险，按照规定使用金融稳定保障基金，但需要防范道德风险。

《金融稳定法》明确建立金融稳定保障基金。借鉴国际通行做法，基金由向金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金以及国务院规定的其他资金组成，由国务院金融委统筹管理，用于具有系统性影响的重大金融风险处置。必要时央行再贷款等公共资金可以为基金提供流动性支持。

五、处置工具

《金融稳定法》根据处置实际需要，参考国际通行做法，新增整体转移资产负债、设立过桥银行和特殊目的载体、暂停合格金融交易的终止净额结算等处置工具。按照市场化法治化原则，明确对被处置机构可以依法实施股权、债权减记和债转股，分摊处置成本。明确股权、债权的减记顺位，明确债权人和相关利益主体通过风险处置所得不低于破产清算所得。承接被处置金融机构业务、资产和负债所设立的过桥银行、特殊目的载体，应当遵守市场准入、风险管理等审慎监管要求，国务院金融管理部门可以根据风险处置需要对部分监管要求予以豁免或者变更。

草案赋予国务院金融管理部门的处置工具，无疑将对债权人和相关利益主体的利益产生重大影响，因此相关处置工具具体运用规则仍有待进一步细化和完善。例如，针对“暂停合格金融交易的终止净额结算”的处置工具，法律应当首先对“合格金融交易”这一首次在立法层面出现的概念作出明确的界定，除目前在《期货和衍生品法》（草案二次审议稿）中明确规定适用净额结算机制的期货交易和衍生品交易之外，“合格金融交易”是否包括其他运用净额结算机制的特定金融交易有待明确。关于在暂停终止净额结算期间，合格金融交易对手方是否不得行使终止权、暂停期间持续多长时间等问题，都应该参考具体金融交易的特点及国际惯例，进一步作出明确的规定。

此外，在运用整体转移资产负债、暂停合格金融交易的终止净额结算等处置工具时，如果所涉及的金融债权债务关系或者金融合约具有涉外因素、适用的准据法并非中国法时，如何确保在实施草案规定的前述处置措施时能够产生预期的法律效力，特别是域外法律效力，也需要立法者和监管者进一步考虑和完善相应的监管规则。

六、司法衔接

草案第三十六条规定处置部门可以向法院申请对以被处置金融机构为当事人的民事诉讼案件进行集中管辖，以及向有关部门申请解除民事诉讼程序、执行程序以及商事仲裁程序中对被处置金融机构的财产和股权采取的查封、扣押、冻结等强制措施。相关规定与《企业破产法》中关于破产案件专属管辖、解除债务人财产保全措施的规定较为类似，应当是出于协调涉及被处置金融机构案件的审理进度、实现对债权人及相关利益主体的概括式公平清偿等目的。但草案目前仅赋予处置部门就集中管辖、解除保全措施提出申请的权利，相关申请能否得到支持一定程度上仍受制于相关法律规定以及法院和有关部门的自由裁量权，故被处置金融机构的风险处置与司法衔接的效果仍有待观察。

草案第三十七条规定处置部门可以向有关部门申请中止以被处置金融机构为被告、第三人或者被执行人的民事诉讼程序、执行程序，以及以该被处置金融机构为被申请人的商事仲裁程序。相关规定与《企业破产法》第一百三十四条中关于国务院金融监督管理机构对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施时，可以向法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序的规定类似，并在此基础上进一步扩展至被处置金融机构作为民事诉讼案件第三人以及仲裁案件被申请人的情形。

七、信息传播及法律责任

值得注意的是，草案第九条明确了金融机构等市场主体应当按照法律法规和监管规定披露金融风险信息。任何单位和个人不得编造、传播有关金融风险误导信息和虚假信息。第四十四条还规定了违反第九条规定的法律责任，包括有关主管部门责令改正，给予警告，没收违法所得，并处违法所得一倍以上十倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，处以一百万元以下的罚款；造成严重后果的，处一百万元以上一千万元以下罚款。建议金融机构及金融信息服务提供商注意本条规定，谨慎披露涉及金融风险的信息，避免违反本条规定。