美国修改出口管制规则，进一步升级对华管制——取消民用许可证豁免并加强对涉军用户的出口管制

2020年4月28日，美国商务部产业与安全局（Bureau of Industry and Security, 以下简称“BIS”）对美国《出口管制条例》（Export Administration Regulations, 以下简称“EAR”）作出重大修改。基于国家安全与外交政策利益，针对中国等D:1类国家取消了民用许可证豁免（License Exception Civil End Users, 以下简称“CIV”），并加强对中国、俄罗斯及委内瑞拉涉及军事最终用户及最终用途产品的出口管制。上述两项修改将于60天后（即2020年6月29日）正式生效。此外，BIS拟定取消一项涉及A:1类国家及中国香港对中国等D:1类国家的允许再出口豁免（License Exception Additional Permissive Reexports, 以下简称“APR”），意图限制这类国家/地区向中国等D:1类国家再出口受国家安全原因管控的物项。

美国政府先前多次针对中国的军民融合趋势提出将对涉军用户施加限制。商务部部长罗斯 (Wilbur Ross) 在声明中称：“中国、俄罗斯和委内瑞拉的某些企业试图规避美国的出口管制，损害美国的整体利益，因此我们将保持警惕，确保美国的技术不会落入危险的人手中”。¹基于军民融合趋势损害美国国家安全的理由，BIS公布了上述三项规则的修订。

美国出口管制对华政策已不再局限于“实体清单”等制裁措施，而是从法规层面全线收紧。这三项规则修订将进一步升级对中国的出口管制，根本性地收紧对中国涉军用户的出口许可；同时民用许可豁免的取消涉及8大类541项ECCN，也将对半导体、电信设备、高端电脑等民用领域的出口施加重大限制。这对中国用户、对美国乃至全球的出口商都将产生重大影响。下文将详细介绍这三项规则的修订，以及对中国企业的影响和建议。

一、取消民用许可证豁免 (CIV)

• 修改前，中国企业受益于CIV许可豁免

在这项许可证豁免取消之前，根据EAR第740.5条的规定，出口商向国家组别清单为D:1组（含中国）的大部分民用最终用户（除朝鲜）出口、再出口或国内转移仅基于国家安全原因而受管控 (for National Security only, NS) 的特定物项时，相关许可证可以被豁免。

鉴于适用CIV豁免产品的ECCN描述中的“许可证豁免”一栏也会标注适用CIV，BIS也相应删除了带有CIV标注的ECCN，共涉及8大类541项ECCN。这一修改涵盖了诸多行业，按美国BIS官网最新的2018年许可证授权报告²，2018年依据CIV许可证豁免出口到中国的产品价值高达1.149亿美元，详见下图。

目前适用CIV(即在Commerce Control List中为CIV:Yes)的5位ECCN，如下表所示：

• CIV许可豁免取消后，对中国企业影响重大

本次取消CIV之后，所有向中国等D:1组别国家出口、再出口或国内转移上述管制物项，均不再享受CIV的许可证豁免。出口商需要申请出口许可证，BIS将根据EAR第742.4(b)条的规定进行许可证审查。这对中国众多依赖美国高端部件的诸多行业影响极为深远和广泛。例如，信息与通信技术行业中广泛需求的3A001类产品（例如FPGA板卡）之前因适用CIV向中国出口无需许可证，CIV被取消以后，将需要申请许可证。

CIV规则修改后，将适用更严格的许可证审查政策。针对曾适用CIV的物项，规则修改后，需要根据EAR第742.4(b) 条的规定申请许可证。742.4(b) 条规定的是基于国家安全受控物项的出口/再出口，其中针对中国的许可证审查政策主要有：

向D:1组别国家（含中国）出口、再出口基于国家安全原因而受管控的物项，采用许可证个案审查政策，即判断物项是否为民用或对一国军事有潜在的重大贡献而有损美国国家安全；

所有ECCN为“9x515”或 “600 系列”的物项，出口至中国的许可证申请为“推定拒绝”；

若出口、再出口或国内转移至中国的物项将会对中国的军事能力（如第742条补编7中列举的战斗机、装甲车、导弹、坦克等）有直接和重大贡献的，相关物项的许可证申请为“推定拒绝”。

二、加强对军用的出口管制

BIS发布的另一项规则修改，即《扩大对向中国、俄罗斯及委内瑞拉的军事最终用途或最终用户产品的出口、再出口和国内转移的出口管制》，主要基于美国国家安全利益，防止受控物项出口至中国等国家的军事最终用户或被用于军事用途。BIS修改了EAR第744.21条规定，进一步提高了针对军事最终用途 (Military End Use) 或军事最终用户 (Military End User) 出口、再出口及国内转移的许可证要求。与此相关的内容调整及配套措施，主要包括以下四个方面：

增加对“中国涉军用户”的管控

根据原EAR第744.21(a)(1)条的规定，除了符合美国商务部管制清单（Commerce Control List, 以下简称“CCL”）相关许可证要求（即CCL管控），针对明知或经BIS通知，出口、再出口或国内转移计算机、传感器、通信设备、推进装置等规定在第774条补编2中的物项至中国并用于军事最终用途的（注：并不管制军事最终用户的情形），或至俄罗斯、委内瑞拉用于军事用途的或向其军事最终用户提供的，需要申请许可证。

此次修改扩大了EAR第744.21(a)(1)条中的许可证要求，将向中国军事最终用户的出口、再出口及国内转移纳入最终用户管控范围。根据EAR第744.21(g)条对“军事最终用户”的定义，指国家武装部队（包括陆军、海军、海军陆战队、空军或海岸警卫队），以及国民警卫队和国家警察（National guard/police）、政府情报或侦察组织 (Government Intelligence and Reconnaissance Organizations)，以及任何其行动或功能为支持 (Any person or entity whose actions or functions are intended to support)“军事最终用途”（下文第3点）的个人或实体。

规则修改后，除CCL管控之外，如果“明知”（根据EAR第772.1条，包括知道和应当知道）而将物项出口、再出口或国内转移至中国“军事最终用途”或“军事最终用户”，基于修改后“推定拒绝”许可政策的限制（下文第2点），列入EAR第744条补编2中的物项基本无法提供给中国。这对出口方在出口前针对中国交易相对方（即是否为“军事最终用户”）的尽职调查及风险评估提出了更高的要求。考虑到近年来军民融合的发展，这项修订将对涉及军民融合且生产经营涉及从美国进口受上述规则管制物项的中国企业带来重大不利影响。

许可证审查政策从“个案分析”修改为“推定拒绝”

根据原EAR第744.21(e)条，针对目的地为中国、俄罗斯、委内瑞拉的军事最终用途或军事最终用户出口、再出口及国内转移的许可证，BIS采用的是“个案分析(Case-by-Case)”许可审查标准。即BIS将判断相关产品的出口是否会显著增强上述国家的军事能力。如果经个案分析后，并不符合该条件，则将签发许可证。

但是修改后将采用“推定拒绝(Presumption of Denial)”的许可证审查标准，这意味着BIS将基本不会签发向中国出口用于“军事最终用途”的物项或向“军事最终用户”提供受管制的军用物项。从实际效果而言，“推定拒绝”许可证审查政策阻断了向中国实体提供受控军用物品的可能性，强化了BIS对军用物项向中国的出口管制。

扩大了“军事最终用途”的定义

EAR中禁止的“最终用途(End Use)”包括限制某些核最终用途、限制在大规模毁灭性武器中使用产品以及将微处理器用于军事最终用途。针对“军事最终用途”，EAR修改前对军事最终用途的定义既包括直接使用（例如用于武器和其他国防物品的部件、组件或子系统），也包括间接使用（例如武器设计与开发、测试、维修和维护）。其中军品包括《美国军品清单》 (U.S. Munitions List, USML) 中所述的军事物项或其出口管制分类编码（Export Control Classification Number, 以下简称“ECCN”）中编码为“A018”结尾的物项或ECCN编码为“600系列”的物项。

此次BIS的修改扩大了“军事最终用途”的定义，将“最终用途”的范围从“使用、发展、生产”扩大至“任何支持或有助于军事物项的运行、安装、维护、修理、大修、翻新、开发、生产的任何行为”。符合任一上述行为即被视为涉及“军事最终用途”。这将大范围增加了相关活动被认定为“军事最终用途”的可能性。根据扩大后的“军事最终用途”定义并结合“军事最终用户”的定义，涉及军民融合的中国公司将有可能被认定为“军事最终用户”。

扩大并调整了军用管控物项

本次修改扩大了受EAR第744条管制的物项范围，即在EAR第744条补编2中增加了一系列ECCN编码，包括2A290（例如用于核反应堆设备的过程控制系统）、3A992（例如示波器）、5A992（例如密码分析设备和组件）、6A991（例如海洋地面设备）、9B990（例如振动试验设备）等，涉及的行业和物项覆盖电子、电信、信息安全、通信测试设备、传感器、激光以及推进器等。

此外，为有助于出口者遵守EAR第744.21条中针对中国、俄罗斯及委内瑞拉的许可证要求（即任何涉及“9x515”及“600系列”.y物项均需申请许可证），此次修改针对“9x515”及“600系列”.y物项进行了位置调整，将其从EAR第744.21条中调整至CCL中。这项位置调整不改变上述两项受控物项的产品范围。但根据修订后的EAR第742.6(a)(7)条，对9x515.y或“600 系列”.y物项的管制原因增设为“地区稳定(Regional Stability, RS)”，中国即属于此项管制原因项下的国家。

三、新增电子出口信息（Electronic Export Information, 以下简称“EEI”）申报要求

修改前，若无需出口许可证，基本不用申报

根据目前的申报要求，除非出口需要申请许可证，诸多出口物项若价值低于2, 500美元，出口方无须在自动出口系统 (Automated Export System, AES) 中申报填写EEI。此外，若物项受控原因仅为反恐原因 (AT Control)，出口者亦无须在EEI申报时填写ECCN编码。

修改后，几乎所有向中国出口，均需申报

为获得更多涉及中国交易的信息，BIS要求所有CCL清单上的物项不论价值高低，不论出口是否需要许可证，只要向中国、俄罗斯与委内瑞拉出口均须填报EEI。唯一例外情形即是，当出口产品适用政府、国际组织、根据化学武器公约进行的国际视察及国际空间站的许可证豁免 (Governments, international organizations, international inspections under the Chemical Weapons Convention, and the International Space Station, GOV)，才可以不进行填报。考虑到中美贸易实践中GOV的比例极低，此项新规实际上要求几乎所有向中国出口的受控美国物项均须填报EEI。同时，即使向中国出口的物项属于不需要许可证，不论何种受控原因，所填报的EEI必须包括正确的ECCN编码。

这项新规不仅增加了出口方向中国出口时填报的程序性要求，更提高了填报的准确性要求。由于目前即便是出口时没有许可证的要求，亦须填报正确的ECCN。对出口商而言，若将物项出口至中国等国家，将面临更高的合规成本，包括错填瞒报风险、美国政府更严密的监管等。

四、拟取消D:1组国家（含中国）适用允许额外再出口豁免 (APR) 规则

APR规则修改背景

为贯彻美国2017年制定的国家安全战略 (Administration’s National Security Strategy) 和2018年制定的国防战略 (Administration’s National Defense Strategy)，维护国家安全、外交政策与科技领先地位，BIS拟定对APR许可证豁免规则进行修改。BIS发布了关于《修改允许再出口APR许可豁免》的建议规则，并向公众征求对此项修改的意见。根据现行EAR第740.16(a)(3)条规定，适用APR的基于国家安全原因而受管控的特定美国受控物项，从中国香港或国家组别清单A:1组国家（含日本、韩国、法国、德国等瓦森纳协定国家）再出口至中国等D:1组（基于国家安全原因的管控）国家，只要物项符合再出口国家的出口管制要求，并且不属于第740.16(a)(2)条中导弹技术、核不扩散等原因而受控，再出口者可豁免申请许可证。

APR取消后对中国的影响

由于美国认为中国等国的军民融合发展趋势对其国家安全造成了影响，BIS拟将国家组别清单中D:1组国家从APR规则的“安全目的国”中移除。因此，特定基于国家安全原因而受管控的物项再出口至中国等D:1组国家，需要申请许可证。这意味着日本、韩国、法国、德国等A:1组国家生产的诸多产品（含一定比例的美国受控成分）向中国再出口，例如基于国家安全原因受控物项3A001中的民用通信应用设备等，均将不再适用APR规则，需要申请许可证。目前，BIS正公开征求对此项规则修改的评论意见，具体的许可证审查政策尚不明确。一旦这项修改获得通过，原先适用APR的基于国家安全原因而受管控的物项，则需要根据EAR第742.4条的规定申请出口许可证，并适用第742.4(b)的许可证审查标准。

五、新规对中国企业的影响及建议

BIS规则修改之前，如果中国企业属于民用最终用户，通用电子设备 (3A002) 等特定受控物项出口至中国可以适用CIV豁免，无需申请许可证。此外，如果中国企业不属于军事最终用户，出口至此类中国企业的受控物项只要不作军事最终用途，也无须额外符合军事最终用户或军事最终用途的许可审查。

但是本次新规则2020年6月29日生效后，属于民用最终用户的中国企业不再享受CIV豁免，需要申请许可证。且许可证审查政策较为严苛，出口受国家安全原因管控的物项至中国采用个案审查的标准，涉及军事物项适用“推定拒绝”标准。同时，通过扩大军用物项范围、实行“推定拒绝”许可证审查政策、加强EEI申报监管等多种方式，基本阻断了向中国军事最终用户及用于军事最终用途产品的出口、再出口。相较于之前利用“实体清单”、“未经核实清单”来定向打击中国的特定企业，本次BIS新规则的影响更加广泛。

新规出台后，美国半导体产业协会(Semiconductor Industry Association)的总裁John Neuffer对新规提出了批评意见，“在实施新规时不要忘记美国在全球半导体行业的领先地位”，并指出“新规将不必要地扩大半导体出口管制，并在这个前所未有的全球经济动荡时期为我们的行业带来更多不确定性。”³但行业组织对出口许可政策的影响毕竟有限。考虑到美国对于出口中国的限制势在必行，为了更好地适应和遵守新的“游戏规则”，我们建议中国企业：

1. 对企业涉及的美国产品进行排查以确认受影响范围

如上所述，取消CIV豁免对中国企业来说影响非常大。我们建议企业尽快对涉及的美国产品进行全面排查，确认美国产品的ECCN编码、适用许可证豁免情况、供应商信息等。如果确认产品不再适用相关许可证豁免，不论企业作为进口方还是进口后转售的国内转让方，都应履行其相应的许可证义务。

同时，建议进行供应链安全“压力测试”，假定未来不能获得许可证的情形下，应如何应对以及对供应链调整做好准备。

2. 对企业所有可能涉及军用的业务，特别是涉及军民融合的，需要积极考虑应对措施

此次BIS不仅扩大了军用物项的范围和“军事最终用途”的定义，还对中国军事最终用户增加了额外的许可证要求。通过扩大军用物项范围、实行推定拒绝许可证审查政策、加强EEI申报监管等多种方式增大了军用相关业务的出口管制风险。因为我们建议企业对所有合作方、产品、项目进行全面排查，包括是否涉及敏感主体（军队）、敏感业务（为军队提供产品或服务）或者其他可能被认为“支持军事用途”的因素。由于BIS此次扩大了对“军事最终用途”的定义，对于军用的理解不能过于狭窄和片面，需要更警惕BIS对其的扩张性理解和适用。

此外，还应注意BIS对“军事最终用户”的定义，除了军队以外，还包含了警察、政府情报组织(national guard and national police, government intelligence or reconnaissance organizations)，以及提供支持行动和功能，相关涉及政府公务采购的企业应对特别注意。

3. 高度关注美国商务部最新动态，做好预案

除了此次的新规以外，也有报道称BIS也在酝酿针对特定产品规则的修改（例如“直接外国产品规则(Direct Product rule)”或“最低比例原则(De Minimis Rule)”）。《美国出口管制改革法案》(Export Control Reform Act)中针对中国的强化管制，即 “基础和新兴技术(foundational and emerging technologies)”的覆盖范围也尚未公布。我们建议企业对相关的政策动向保持高度关注。

注：

1.https://www.commerce.gov/news/press-releases/2020/04/commerce-tightens-restrictions-technology-exports-combat-chinese-0

2.https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/technology-evaluation/ote-data-portal/licensing-analysis/2453-2018-statistical-analysis-of-bis-licensing-pdf-1/file

3.https://www.wsj.com/articles/commerce-department-tightens-rules-on-exports-to-china-11588016185