美国司法部发起“中国行动”计划——中企海外经营合规面临新挑战

美国司法部“中国行动”简介

“中国行动”计划（即China Initiative，以下简称“中国行动” 或“计划”）是由美国时任司法部（DOJ）部长杰夫•塞申斯于2018年11月1日提出，并任命司法部国家安全局局长约翰·德默斯领导并执行该计划。该计划旨在加强推行特朗普总统提出的国家安全总体战略，充分反映了美国对于其认为的中国对美国国家安全威胁的重视。该计划拟借助《反海外腐败法》（FCPA）等美国法律，针对中国企业实施更广泛的“长臂管辖”，中国企业海外经营合规管理面临严峻挑战。 

“中国行动”是在美国政府基于先前就中国对美贸易行为调查结果的背景下提出的。2018年3月，美国贸易代表办公室公布了根据1974年《贸易法》第301条对中国贸易行为长达一个月的调查结果。早在2018年6月，白宫贸易和制造业政策办公室发布了一份关于“中国经济侵略如何威胁美国和世界的技术和知识产权”的报告，该报告认为：“中国的两大战略以及各种商业行为、政策、中国的产业政策用于寻求获得世界知识产权和技术，并抓住推动未来经济增长的新兴高技术产业等。”

 美国司法部国家安全局负责应对外国对美国重要基础设施和私营部门的威胁。该机构职责除了识别和起诉那些从事商业秘密盗窃、黑客和经济间谍活动的个人之外，还将加强保护美国的重要基础设施免受外部威胁，其中包括外国对美国的直接投资、外国对美国供应链的危险、以及非注册外国代理人影响美国公众和决策者的威胁等。

美国司法部前部长杰夫•塞申斯为“中国行动”设定了下列目标¹：

• 优先查明商业秘密盗窃案件，确保调查资源充足，并根据事实和适用情况，及时结案；

• 制定一项涉及正在与美国进行技术转让并与美国国家利益相悖的非传统信息收集者（例如，实验室、大学和国防工业基地的研究人员）的强制执行战略；

• 教育各学院和大学了解校园影响力对学术自由和言论自由的潜在威胁；

• 对寻求推进中国政治目的以及中美关系的未注册代理人适用《外国代理人登记法》，酌情采取执法行动；

• 向美国律师（检察官）提供情报和资料，使他们能够利用该信息来提高对这些威胁的认识，并支持他们的外联努力；
  

• 由司法部实施《外国投资风险审查现代化法案》，其中包括与财政部合作制定法规，并准备增加相应工作流程；
  

• 在向5G网络过渡之前，确定更好地应对供应链威胁，特别是可能会对电信部门产生的威胁；
  

• 查明涉及与美国企业竞争的中国公司的《反海外腐败法》案件；
  

• 根据中美《司法协助协定》提出的请求，加大力度改善中方对请求的回应；以及
  

• 评估是否需要启动额外的立法和行政措施，来保护美国国有资产免受外国经济侵略。
  

近期美国司法部任命北阿拉巴马州美国检察官杰•汤（前美国海军陆战队少校）加入“中国行动”。杰•汤将与包括来自马萨诸塞州、加利福尼亚州、纽约州和德克萨斯州的美国检察官以及其他美国司法部领导人、联邦调查局高级官员和刑事司助理总检察长布莱恩·本茨科夫斯基一起负责执行“中国行动”的工作。美国司法部将如何具体实施“中国行动”，还有待进一步观察。

君合简析 

我们注意到，美国政府认为中国经济崛起的威胁，主要来自于由中国政府支持的国有企业以及大型民营企业，因此，可以通过正常途径达到调查与制裁双管并重的手段，只有通过美国的《反海外腐败法》。

鉴于《反海外腐败法》的案件基本不经过美国司法审查，且大多数案件均以高额罚金和与美国司法部、证监会和解为结果，故此类案件的细节均为保密信息，所公布的信息非常有限，这给中国企业研究和规避此类合规风险方面带来了很大困难。

由于美国政府的调查取证行为是不公开且秘密进行的，故通常在涉案企业和个人意识到其正在被调查时，往往为时已晚。美国政府的调查不仅可以要求外国公司提供相关证据和信息，还可以通过非刑事手段获取企业管理层的重要信息。如发现违规行为，美国司法部（或证监会）将对涉案企业或个人处以巨额罚款（例如，2018年9月28日对巴西石油股份有限公司处以17.8亿美元罚款），并追究刑事责任。

迄今为止，尽管在美国司法部依据《反海外腐败法》调查起诉的外国公司中，针对中国公司和中国公民的案例数量很少（近期为发生于2017年11月的“何志平事件”），但随着美国相关机构加大调查力度并起诉针对中国企业的反海外腐败案件，中国企业（包括中国国有企业和大型民营企业）建立高标准的合规制度以应对上述风险，比以往任何时候更为重要和紧迫。

在近日刚刚结束的G20布宜诺斯艾利斯峰会上2，中美两国元首就贸易战达成“休战”意向。然而表面的“休战”，并不意味着中资企业可以就此“高枕无忧”。一个明显例证是，在G20峰会结束不到一周且中美贸易看似”和解“的情况下，华为现任高管却因“涉嫌”违反美国对伊朗的制裁而在加拿大境内被捕，并有可能被引渡至美国受审。

在此背景下，以出口管制、经济制裁、《反海外腐败法》为代表的美国三大“长臂管辖”制度，是中国企业海外经营中，必须高度重视的主要合规风险。特别是美国的调查与制裁往往由政府牵头，美国司法部、商务部、财政部分别运用不同职能，各司其职并具体针对企业和个人实施逮捕、引渡、和制裁。因此，如果中国企业没有建立完整且协调统一的应对调查和制裁的风险防范体系，就很难准确地预测并发现美国政府以商业间谍、盗取商业信息等为借口进行的调查及制裁的潜在风险。

鉴此，中国企业应重视美国司法部“中国行动”可能给企业带来的潜在风险，认真研究应对、积极评估法律合规风险，同时制定相应的应对方案，具体而言可以考虑：

• 针对企业自身业务特点和主要合规风险，建立成本与效率兼顾的“一体化合规”制度，避免以单独应付挑战的方式建立合规制度；
  

• 美国的调查和制裁机制在对待已经启用有效合规体系的公司格外友善，但公司的合规制度和专业人员应以消除被制裁风险、提高公司效率为目的，而不是为了赢得商业机会符合进入市场要求而进行合规；

• 腐败、违规、触碰“中国行动”的主要风险并不仅来自于公司管理层，而是来自于各个部门的经理和员工。因此，有效设计完善公司合规制度并进行全覆盖的公司合规培训，同时加以薪酬激励措施，通常可以有效地预防并控制相关合规风险；

• 企业应当采用适合自身运营机制的尽职调查体系，既包括对自身的也包括对与公司存在业务往来的第三方的调查等，防范并遏制可能发生的风险。

君合在帮助中国企业进行海外经营合规风险管理和建设方面长期处于实践前沿。君合海外经营合规团队将愿意为更多中国企业量身定制合规体系，保驾护航。

注：

1. Attorney General Jeff Session’s China Initiative Fact Sheet https://www.justice.gov/opa/speech/file/1107256/download

2. https://www.reuters.com/article/us-global-markets/world-stocks-soar-dollar-dips-yuan-up-on-china-u-s-trade-war-ceasefire-idUSKBN1O10TZ?il=0