外商投资负面清单制度正式出台 外资准入更加公开透明——简评《外商投资产业指导目录》2017年修订版
2017.07.10 董潇 刘洋（女）
2017年6月28日，国家发展改革委、商务部共同发布了《外商投资产业指导目录（2017年修订）》（以下简称“2017版《目录》”），此次修订是自《外商投资产业指导目录》实施以来的第七次修订，标志着外商投资负面清单制度正式在全国范围内开始适用。
一、外商投资法律制度改革简述
2016年9月至10月期间，全国人民代表大会常务委员会修改了《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》等四部法律，随后国家发展改革委、商务部又联合颁布了《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》，均规定将不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业设立及变更，由审批改为备案管理，正式启动了外商投资备案制的实施。但是，与外商投资备案制相配套的外商投资准入特别管理措施相对滞后，仅是由国家发展改革委、商务部共同发布了第22号公告（以下简称“第22号公告”），规定外商投资准入特别管理措施范围按《外商投资产业指导目录（2015年修订）》中限制类和禁止类，以及鼓励类中有股权要求、高管要求的有关规定执行。
2017年1月，国务院又进一步出台了《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》（以下简称“《国务院通知》”），提出进一步扩大对外开放，修订《外商投资产业指导目录》及相关政策法规，放宽服务业、制造业、采矿业等领域外资准入限制；支持外资参与创新驱动发展战略实施、制造业转型升级和海外人才在华创业发展。
基于以上背景，2017年版《目录》在公开征求意见之后正式出台。
二、2017年版《目录》的主要变化
（一）进一步削减限制性措施，扩大开放领域
2017年版《目录》进一步削减了限制性条文。2017年版《目录》限制性措施共计63条（包括限制类条目35条、禁止类28条），比2015年版的93条限制性措施（包括鼓励类有股比要求条目19条、限制类38条、禁止类36条）减少了30条1，主要集中于制造业、服务业以及采矿业领域，具体如下：
1、下述限制类条目，在2017年版《目录》之中不纳入外商投资负面清单
| 2015年版《目录》限制类 |
| 贵金属（金、银、铂族）勘察、开采 |
| 锂矿开采、选矿 |
| 豆油、菜籽油、花生油、棉籽油、茶籽油、葵花籽油、棕榈油等食用油脂加工（中方控股），大米、面粉、原糖加工，玉米深加工 |
| 生物液体燃料（燃料乙醇、生物柴油）生产（中方控股） |
| 钼、锡（锡化合物除外）、锑（含氧化锑和硫化锑）等稀有金属冶炼 |
| 摩托车制造：中方股比不低于50%，同一家外商可在国内建立两家（含两家）以下生产同类摩托车类产品的合资企业 |
| 公路旅客运输公司 |
| 大型农产品批发市场建设、经营 |
| 货轮代理（限于合资、合作） |
| 资信调查与评级服务公司 |
2、取消鼓励类条目的限制性要求
| 2015年版《目录》鼓励类 | 2017年版《目录》 |
| 油页岩、油砂、页岩气、煤层气等非常规油气的勘探、开发（限于合资、合作） | 鼓励类；取消合资、合作限制 |
| 矿井瓦斯利用（限于合资、合作） | 鼓励类；取消合资、合作限制 |
| 汽车电子总线网络技术（限于合资） | 鼓励类；取消合资限制 |
| 电动助力转向系统电子控制器（限于合资） | 鼓励类；取消合资限制 |
| 民用卫星设计与制造、民用卫星有效载荷制造（中方控股） | 鼓励类；取消中方控股限制 |
| 新能源汽车关键零部件制造：能量型动力电池（能量密度≥110Wh/kg，循环寿命≥2000次（外资比例不超过50%） | 删除；未纳入外商投资负面清单 |
| 轨道交通运输设备（限于合资、合作） | 删除；未纳入外商投资负面清单 |
| 航洋工程装备的制造和修理（中方控股） | 删除；未纳入外商投资负面清单 |
| 船舶低、中速柴油机及曲轴的制造（中方控股） | 删除；未纳入外商投资负面清单 |
| 会计、审计（首席合伙人需具有中国国籍） | 删除；未纳入外商投资负面清单 |
| 综合水利枢纽的建设、经营（中方控股） | 删除；未纳入外商投资负面清单 |
3、原鼓励类含有限制性要求的条目，部分进入外商投资负面清单，但仍可继续享有鼓励类的产业优惠政策
| 2015年版《目录》鼓励类 | 2017年版《目录》 |
| 石油、天然气（含油页岩、油砂、页岩气、煤层气等非常规油气）的勘探、开发（限于合资、合作） | 鼓励类+外商投资负面清单（限制类）（非常规油气除外）；持股比例限制不变 |
| 民用飞机设计、制造与维修：干线、支线飞机（中方控股），通用飞机（限于合资、合作） | 鼓励类+外商投资负面清单（限制类）； 持股比例限制不变 |
| 民用直升机设计与制造（3吨级及以上需中方控股） | 鼓励类+外商投资负面清单（限制类）； 持股比例限制不变 |
| 地面、水面效应飞机制造及无人机、浮空器设计与制造（中方控股） | 鼓励类+外商投资负面清单（限制类）； 持股比例限制不变 |
| 核电站的建设、经营（中方控股） | 鼓励类+外商投资负面清单（限制类）； 持股比例限制不变 |
| 电网的建设、经营（中方控股） | 鼓励类+外商投资负面清单（限制类）； 持股比例限制不变 |
| 铁路干线路网的建设、经营（中方控股） | 鼓励类+外商投资负面清单（限制类）； 持股比例限制不变 |
| 民用机场的建设、经营（中方相对控股） | 鼓励类+外商投资负面清单（限制类）； 持股比例限制不变 |
| 航空运输公司（中方控股，且一家外商及其关联企业投资比例不得超过25%） | 鼓励类+外商投资负面清单（限制类）； 持股比例限制不变； 增加要求法定代表人须具有中国国籍 |
| 农、林、渔业通用航空公司（限于合资、合作） | 鼓励类+外商投资负面清单（限制类）； 限于合资； 增加要求法定代表人须具有中国国籍 |
| 定期、不定期国际海上运输业务（限于合资、合作） | 鼓励类+外商投资负面清单（限制类）； 持股比例限制不变 |
（二）调整结构，建立外商投资负面清单制度
2017年版《目录》的另一个大变化即是结构调整，与之前沿用多年的由鼓励类、限制类和禁止类三大部分所构成的外商投资产业目录不同，2017年版《目录》共包含两大部分：鼓励外商投资产业目录以及外商投资准入特别管理措施（外商投资负面清单）。
外商投资准入特别管理措施（外商投资负面清单）不仅包括了限制类、禁止类条目，还进一步整合了部分原鼓励类有股比要求的条目，同时又删除了2015年版《目录》中内外资均一致适用的11项限制性和禁止性措施，具体如下：
| 内、外资一致的限制性/禁止性措施 |
| -小电网范围内，单机容量30万千瓦及以下燃煤凝汽火电站、单机容量10万千瓦及以下燃煤凝汽抽汽两用机组热电联产电站的建设、经营； |
| -大型主题公园的建设、经营； |
| -列入《野生药材资源保护管理条例》和《中国稀有濒危保护植物名录》的中药材加工； |
| -象牙雕刻； |
| -虎骨加工； |
| -大电网范围内，单机容量30万千瓦及以下燃煤凝汽火电站、单机容量20万千瓦及以下燃煤凝汽抽汽两用热电联产电站的建设、经营； |
| -军事、警察、政治和党校等特殊领域教育机构； |
| -高尔夫球场、别墅的建设； |
| -危害军事设施安全和使用效能的项目； |
| -博彩业（含赌博类跑马场）； |
| -色情业。 |
外商投资准入特别管理措施（外商投资负面清单）的出台增强了我国外商投资制度的透明度，外国投资者仅需查看外商投资准入特别管理措施（外商投资负面清单）便可清晰地了解到其拟投资的行业是否存在准入限制、股权比例限制以及高管任职限制等要求。
（三）增加鼓励类条目，促进产业结构调整优化
在进一步削减限制性条目的同时，2017年版《目录》还增加了一些鼓励类条目，比如，特殊医学用途配方食品的开发和生产、虚拟现实（VR）和增强现实（AR）设备的研发与制造、3D打印设备关键零部件研发与制造、加氢站建设与经营、智能化紧急医学救援设备制造、水文监测传感器制造、烟气脱硫设备以及烟气除尘设备制造、城市停车设施建设和经营等等，进一步鼓励外资投向先进制造业、高新技术、节能环保等领域。
三、其他变化
除了以上所述的削减限制、调整结构之外，我们还注意到，2017年版《目录》在外商投资负面清单部分加强了对外资投资文化领域的限制，比如，2015年版《目录》规定，外资不得从事图书、报纸、期刊、音像制品和电子出版物的出版业务，此次修订进一步扩展为不得从事图书、报纸、期刊、音像制品和电子出版物的编辑和出版业务，将编辑业务也列为禁止投资的领域。此外，本次修订还增加了三条禁止性投资内容，即禁止外资从事广播电视视频点播业务和卫星电视广播地面接收设施安装服务、从事互联网公众发布信息服务以及设立、经营人文社会科学研究机构。
2017年版《目录》还规定，境内公司、企业或自然人以其在境外合法设立或控制的公司并购与其有关联公司的境内公司（以下简称“关联并购”），涉及外商投资项目和企业设立及变更事项的，按现行规定处理。据此，我们理解，关联并购仍然应当依据《关于外国投资者并购境内企业的规定》报商务部批准。另外，鉴于《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》修正案正在征求意见之中，若该等征求意见稿通过，则对于不涉及外商投资负面清单的外资并购所导致的外商投资企业设立及变更，将实行备案制；涉及外商投资负面清单的外资并购，仍然实行审批制。
1. 参见国家发展改革委有关负责人就《外商投资产业指导目录（2017年修订）》答记者问 http://www.ndrc.gov.cn/xwzx/xwfb/201706/t20170628_852888.html
